□对话

　　对话人物

　　于安北京大学公共管理学院政府研究所所长、教授

　　秦平本报记者

　　记者：在与您见面之前，我恰好看到了一则新闻，审计署7月25日的公告称，据不完全统计，16个省(自治区)有关部门和项目单位共挤占挪用中央支农专项资金6亿多元，其中抽审的50个县2006年共挤占挪用中央支农专项资金1.25亿元。公告中指出，湖北省监利县2005年擅自截留、扣发21.25万户农民的中央专项水稻良种补贴362.62万元，直至2007年7月经审计调查指出后才陆续发放到农民手中。由此我就想到了今天我们要谈的政府法治的话题，这21万多户农民的资金被扣，在法律上他们有救济途径吗？行政诉讼法肯定没给他们提供这样一个渠道。您是一个关注现实问题的学者，如果我们的行政法没有给人们一个解决这种现实问题的路径，那么是否是法律设计的问题呢？

　　于安：我的确认为法律要关注现实，要解决现实问题。像你刚才提到的这个问题，我们现有的政府法治设计确实没有给出一个解决方法，事实上你也看到了，这个问题是通过行政系统内部的自我监督机制发现的，要想解决肯定也会遇到内部的障碍。

　　记者：那为什么会出现我们现行法律解决不了现实问题的情况呢？

　　于安：这与我国现行的政府法治的特点有关系。我国从上世纪80年代后期到2003年这段时间政府法治体系初步形成，尤其以6部法律为代表：行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政处罚法、立法法和行政许可法。这6部法律代表了政府法治的精神，其共同特点是为了减少政府的干预、反对行政侵权、维护行政相对人的合法权益。从这个时间段上你也应该能够发现，正是我国从计划经济向市场经济转型时期，行政法制建设与市场经济建设相伴而行。这时出台的法律保护土地承包权、保护企业自主经营权、保护民营企业的合法权益、保护职业自由权等等，其重点放在了发挥市场的作用，政府少管、少干预上。由此你就应该明白了，政府法治也不是孤立的，它与市场经济条件下公民权利相结合，是对社会需求的回应。

　　记者：如果我没有理解错的话，这很对呀，一个时代的法律建设当然要反映这个时代的社会需求和社会精神了。

　　于安：不错，但你没发现我们现在的时代与那一个时代有些不同了吗？2003年党的十六届三中全会上首次提出了科学发展观，它的提出是有很深的时代背景和现实意义的。从政府法治的角度上，我们在社会转型时期建立起来的政府法治与科学发展观的要求有一些差距。你应该也注意到大规模的法律清理活动正在展开，无论是国务院法制办还是人大法工委都很重视法律清理工作。在我们刚才提到的那几部代表性的行政法律中，国家赔偿法和行政诉讼法已列入修改计划，行政复议法也要修改，而行政处罚法和行政许可法在现实中已遇到了很大的挑战。

　　记者：如此的话，我们是否要考虑在科学发展观的大背景下建立政府法治的新思维了？

　　于安：新思维是一种吸引眼球的说法，我想提出一些思路，以使我们的政府法治更适合时代的进步和科学发展观的要求。首先是用法律确定在科学发展观下政府的积极作用。

　　记者：这个说法很新鲜，要知道这些年来，我们确立的行政思维理念是对政府权力进行控制和制约，政府应该是被动的，少管、少干预，我们的法律设计也都是对政府控权的设计。

　　于安：我认为，2003年的非典对我们的社会是一个转折，由此我们看到的是一个市场失灵的现象。我们现在看到的一些重大的社会问题，如城乡差别、区域差别、收入差距拉大，经济高速发展与社会发展滞后之间的矛盾，以及人与自然的矛盾，这些问题都不是市场可以解决的。科学发展观要解决的是全面、协调、可持续发展的问题，其落脚点就是可持续发展。上述问题市场解决不了，但这又是推动可持续发展的重要内容，不解决这些问题谈不上可持续发展，那么解决这些问题只能靠政府统筹。为此，政府法治就要用法律的形式规定政府统筹的方法、手段、责任，而且为了解决可持续发展的问题，政府法治还不能囿于传统的领域，还应该扩展到节能减排、三农、科技创新、弱势群体保护、医疗卫生等等更广阔的领域。

　　记者：我理解您说的市场失灵，是一些在发展中产生的问题只靠市场自我调解无法解决。就像人们说的，这些年来我们的经济高速发展了，但社会矛盾凸显，经济发展的成果没有得到共享。

　　于安：这就是我要讲的第二个问题，科学发展观下的政府法治要突出实质意义上的社会公平。行政法，当然民商法更突出一些，强调的是平等保护，自然人、法人、其他社会组织是平等主体，权利相同，保护也就相同。作为一条基本的法律原则这没有错，但是我们知道，这只是一种理论上的平等，这些主体之间在事实上是不平等的。比尔·盖茨和路边拾垃圾的乞丐是平等的吗？国有垄断企业和民营小企业是平等的吗？我认为科学发展观的一个特点是承认了这种事实上的不平等，承认了地区的差别、收入的差别、人的差别等等，走出了法律形式上的平等，关注实质意义上的社会公平问题。那么我们的政府法治就应该致力于解决这种不平等，科学发展观阐述的差别应该作为确立政府法治的一个前提。政府帮助弱势群体、工业反哺农业等问题靠市场无法解决，只能靠社会调节。因此，我认为，解决差别应作为未来政府法治的主要任务，不能简单地强调维护平等竞争和市场秩序，片面的强调平等只会加大差距和事实的不平等。

　　记者：从上述两点可以看出您是希望未来的行政法制建设能跳出个体保护这样的小圈子，更关注重大的现实问题。那么，您认为还有哪些现实问题是需要行政法制更关注的呢？

　　于安：那当然是社会公共利益的实现与保护问题。说到这个你可能首先就想到环境保护，其实不仅是环保，还有生态、资源、安全、贫困、卫生、教育、养老、劳保、技术进步等等，这些都应纳入社会公共利益的范畴，属于政府的职责范围，但是目前这些在法律上都缺少足够的法律支持。比如说节能减排，是社会的公共利益，很难落实到某个人身上，你说这种公共利益由谁来主张？谁来测量？我想这些只能是由行政法中的公法部分来解决。而要实现社会公共利益，就必须将政府决策机制和社会公共利益有机地结合起来，在政府决策中引入更多的民主因素和政策分析等现代管理技术，而这又是政府法治要解决的问题。总之，我认为社会公平、社会公共利益这些问题应该比个人的得失更重大一些，也需要我们在未来的政府法治建设中更关注一些。一句话，行政法制建设应该为科学发展观和和谐社会寻求法律技术的支持和保障。