“如果没有低保，我真不知怎么办！”家住杨浦区控江街道的居民雍桂珍离婚后暂时无业，还要拉扯读书的女儿。街道社会救助管理所得知后，及时为她发放了低保救助，不仅基本生活得以保障，还享受到廉租房补贴、助学券等社会救助。

　　如今，本市近50万困难群众享受政府低保救助，而建立覆盖全社会的最低生活保障制度从15年前就开始探索。15年来，上海城镇低保标准12次上调，农村低保标准10次上调。每次调整，目的都是为了保障困难群众的基本生活。

　　这条关乎民生根本的“标准线”是怎么推出的呢？当初曾参与政策研究的工作人员告诉记者，这可从本报1992年刊登的一篇报道说起。

　　一篇报道引发变革

　　“1992年中旬，解放日报一篇关于华阳街道‘贫老’现状的报道引起分管民政的市领导高度重视，要求民政部门解决这一问题。”时任上海市民政局副局长、分管社会福利、救济救助的施德容谈到这段历史，记忆犹新。

　　究竟是怎样一篇报道，会成为一项新政策出台的“导火线”？记者找到了刊登在1992年6月23日解放日报6版《人民广场》上的长篇通讯《让我们伸出热情的手》，报道讲述了当时上海一些无老伴、无劳保、无劳力的特困老人的艰辛生活。

　　“至今我还能记起报道中提到的一些老人的生活细节。”施德容回忆，“补了8块补丁的凉席、发出阵阵酸味的豆腐汤、要整整吃上一个星期的一锅面糊……”

　　在高楼大厦平地而起的同时，上海究竟有多少特困老人？市民政局在全市迅速排摸，发现困难的不仅仅是“三无”特困老人。20世纪90年代初，上海开始了企业改制、物价改革，在激烈的经济变革和社会变迁中，部分企业不景气，职工收入下降，生活受到影响，因企业转换经营机制和改革用工制度还出现了相当数量的失业和下岗人员，一些“政府管不着、企业靠不上、家庭顾不上”的三不管人员生活陷入困境。然而，传统的社会救济由于覆盖面窄、标准低和缺少失业救助等缺陷，难以解决新的贫困问题。

　　为了应对转型期各种社会矛盾，急需建立一种新型的社会基本救助制度，涵盖到更多的困难群体，并实现各类救助制度之间的衔接。

　　15种救济标准统一

　　为了改善报道中所提及的这批特困老人的基本生活，市政府批准、转发了市民政局等部门提出的《关于解决上海市区部分老人生活困难的意见》，将“靠企业职工遗属补助的孤老；独生子女判刑期间，无经济来源的；子女残疾虽有工作，但只能维持其自家生活的；独生子女残疾无业，媳妇或女婿虽有工作但孙辈尚未参加工作等四种情况的老人”纳入民政救济范围。

　　“除了针对特困老人给出的标准，属于民政范畴内的还有16类救济对象和14种救济标准。”施德容说，1992年，物价上涨较快，原来的14种救济标准在上半年和下半年各进行过调整，调整标准极其复杂，具体操作难度很大。对此，市政府主要领导召开了两次专题会议，提出要详细归纳上海有多少种困难人群，能否拿出易于操作的标准来。

　　“我们在会上商量，能否借鉴国外的最低生活保障制度，拦一条线，只要是线下的困难群体，都应该纳入救助的范围。”围绕这样的思路，市有关部门进行了积极探索。

　　1993年4月，市政府办公会议责成民政等部门制定一条随物价指数进行调整的最低生活保障线标准，作为全市统一的实施困难补助的基本标准。经过反复调查研究，最后经市政府研究决定，建立两条线，一是城镇居民最低生活保障线（月人均120元），二是职工最低工资标准线（月人均210元）。

　　1993年5月7日，上海市民政局、财政局、劳动局、人事局、社会保险局、总工会联合下发了《关于建立上海城镇居民最低生活保障线的通知》，宣布从1993年6月1日起实施最低生活保障制度，首次将待业人员纳入政府救助范围。自此，标志着我国最早的最低生活保障制度正式出台。次年，上海又在全国率先实施了农村居民最低生活保障制度。1998年7月，市政府开始局部试点改革低保金负担方式，将全市108家困难企业职工家属纳入到政府的最低生活保障范围。1999年，实现“全员纳入”，至此，上海城镇低保制度实现最低生活保障对象的全社会覆盖。

　　催生社会救助网

　　目前，全市313个街道、乡镇全部建立了社会救助管理所，实行“一口上下”社会救助机制。市民政局救济救灾处副处长陈跃斌介绍，分布在街道、镇的救助所如同信息、资源的集散地，政府各部门和社会各类救助资源不再各自发放，所有的救助项目从这里“一口”向上申请；救助款物从这里“一口”向下发放，所有的救助信息也同样“一口”实现汇总，有效避免了救助对象的重复和遗漏。

　　来自民政部门的数据显示，截至2007年12月，本市城镇低保人数为33.94万人(含城镇重残无业人员2.59万人、传统救济对象0.37万人)，低保家庭中10.15万老弱病残幼人员享受粮油帮困；有3.38万协保人员领取生活困难补助。农村低保人数(含农村重残无业人员1.16万人)为11.83万人。

　　围绕这条“标准线”，一个多方位、多层次、多样化的社会救助网络正在形成。“应保尽保”、“分类救助”、“积极救助”，对不同的困难对象，以不同的保障形式，实施针对性的救助保障，上海已初步构建起以最低生活保障制度为主要内容，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等相衔接的社会救助政策体系。