【能源之道】

　　当国际油价跌破每桶80美元时，中国政府启动了成品油定价机制改革。11月26日的国务院常务会议审议了成品油价格和燃油税费改革方案，并决定向社会公开征求意见。

　　然而截至目前，市场流传的各种版本都未经官方证实。全球衰退的前景下，当下要务是降油价以刺激经济，还是在借低油价之机进行燃油税改革？韩晓平和林伯强这两位长期观察者有各自不同的主张。

　　韩晓平：中国能源网CIO

　　燃油税至今仍策划于密室，对于弱势群体的利益如何平衡始终没有一个合理的解答。

　　如果是一项改革最终的结果将使得各级政府不得不拿出巨额资金补贴2/3以上的国民，这样的改革还算是市场化改革吗？

　　林伯强：厦门大学中国能源经济研究中心主任

　　如果现在把这两个改革混在一起，可能又要拖时间，这是一个策略问题，不是要不要市场机制的问题。

　　推出燃油税，代表了效率和公平，对中国的可持续发展不会比价格机制更不重要。

　　VS.

　　要降油价，还是要推出燃油税？

　　韩晓平：大家都认为现在是燃油税改革的最佳时机。一个原因是面临“年关”——养路费是每年征收的，正好转轨；而且目前国际油价处于低位，为征收燃油税腾出空间；另外，经过14年的努力，关于燃油税的提议已获得了国内舆论的普遍支持。

　　如果没有外部形势的突然变化，这个时机确实是最佳的。

　　但当前国际金融危机仍在扩散，对中国的影响也在不断加深，11月份国内一些经济指标加速下滑。胡锦涛总书记已经提出“要把保持经济平稳较快发展作为首要任务”，要全力避免国内经济陷于动荡而激化社会矛盾。

　　尽管最初由于市场化程度不够，我们避开了金融危机的直接冲击，然而现在不排除危机将对我们造成更严重的冲击，必须防患于未来。征收燃油税和油价改革是两回事，尽管两个改革的初衷不一样，但是改革都是为了在现行机制的基础上提高燃油费用，使其有利于节能减排和给予石油经营者“更加合理的收益”。在当前形势下，提高价格并不现实，现在应该尽快把油价降下来。

　　林伯强：现在不是比较好的时机，而是最好的时机。国际油价急剧下降，国内成品油价却没有相应下调，正好可以借调整的机会，把燃油税的问题一块解决了。燃油税的出台和油价下调同步进行，调整之后，如果油价没比以前高，还省了养路费，消费者会满意的。

　　当然也可以先降油价，再推出燃油税。这和两件事一起做的结果一样，但消费者可能感觉上有些难以接受，更会面临同样的问题——燃油税怎么算才公平合理？

　　税率是可以再调整的，但费改税的机制是很重要——尤其是对发展中国家来说，制度可能比收费水平更加重要。我的看法是，一定要把税制先推出来，至于税率要定多高，同时考虑政府的效率目标和消费者的承受能力就可以了。政府要有个尺度，燃油税开始应该少收一点，不要使改革后的油价高于目前的油价。2005 年以来国际油价大幅度上涨，消费者等了很久才有现在这样一个油价下调的时候。

　　韩晓平：我们不是反对燃油税改革，但不能为了改革而改革。降油价本来就是理所应当的，与燃油税没有因果关系。

　　燃油税至今仍策划于密室，对于利益如何平衡没有说法，特别是对于弱势群体的利益如何平衡始终没有一个合理的解答。

　　首先，燃油税是纳入公路法的道路交通建设税，农民的拖拉机、收割机、抽水机是不上路行驶的，渔民的渔船也从来不上路，牧民虽有汽车、摩托车，但草原上根本没有道路可行，为什么要让他们承担道路建设的相关税收？关键是一个公平问题，不能因为农民没有话语权，就让他们平白无故地背上这样一个包袱。怎么才能在不损害农民利益的基础上解决这个问题？

　　其次，燃油税改革还会造成整个交通运输系统的成本增加，运费会直接传导到所有终端商品和公共服务上，从而引起通货膨胀和地方政府巨额财政补贴问题。这是非常现实的问题。

　　最后，将费改为税，就是将地方政府的财政收入收到中央政府的口袋里统一使用。养路费、路桥费在地方基本上是一种专款专用的专项收费，而中央财政没有专款专用的机制，如果将这笔钱收到中央，最大的问题是谁来修路建路——是不是每条大街小巷都要到中央申请经费？这笔收入被拿走，地方政府和社会投资者修桥建路的积极性必然受到影响。

　　林伯强：这还是一个时机选择的问题。降价其实很容易，现在没有马上降，说明政府可能希望利用这个机会做点事。此外，你所担忧的这些利益平衡问题，可以用补贴的方式解决。

　　养路费涉及公平和效率，车不开也要交的，但过路过桥费不一样，是使用才交的。发展中国家的路桥费过高，这是比较自然的现象——路的发展常常超前，但这又是必须的，不能给经济发展造成瓶颈。路桥修好之后，不收费不行，当然，收费过高的问题需要政府解决。

　　地方政府和中央政府的收入是技术问题，中央可以把钱收上来之后再返还给地方，应该没那么复杂。说到底，征税不可能做到对每个人都公平，只能做到对大部分人比较公平，或者只能说现在比以前更加公平。推出燃油税后，如果对某些行业影响比较大，政府可以补贴。在目前的情况下，政府不是常常在补贴吗？

　　韩晓平：补贴并不能解决所有问题。全球征收燃油税的国家，主要是人均GDP达到3万美元的西方发达国家和一些国土面积比较狭小的新兴工业化国家和地区。这些国家和地区，农产品不限制价格，油价高低可以直接传导到农产品和食品价格上，政府拿钱只是补贴为数不多的穷人，中国现在能不能这么做？如果是一项改革最终的结果将使得各级政府不得不拿出巨额资金补贴2/3以上的国民，这样的改革还算是市场化改革吗？

　　还有，对农民的补贴，怎么才能真正补到农民手里，怎么补才是公平的？最近，国家发改委主任张平说，“在某些地方确实出现了农民工返乡的现象”。根据研究，农民工手中的钱最多可以坚持5个月，要稳定农民只有大幅度提高粮食收购价格。一方面我们要注意不能让油价将他们手中的钱“吸走”，另一方面如果粮价高了，我们可能还要对城市低收入居民进行补贴。为刺激经济我们要给企业减税，补贴的钱从哪里来？

　　油价要不要与国际接轨？

　　林伯强：与国际接轨有两种方式，政府定价的接轨和市场价格机制的接轨。形成市场价格机制是我一贯的主张。根据目前形势，应先在政府定价的基础上尽快把燃油税机制推出来，价格机制的问题可以随后进行。

　　价格机制的改革比较复杂，比如说如何应对国际油价的大幅度波动，在什么样的幅度内波动可以接受，如何将波动的影响减低等等。对于经济学家来说，价格机制永远是第一位的，能一步改好当然最理想，但中国的国情不允许这样。

　　目前国际油价下调了60％多，即使前期油价没有上调到位，现在的成品油价格至少也应当下调30％到40％，老百姓意见很大。到年底我们只剩下一个月，燃油税机制推出去了，如果明年石油价格相对稳定，政府也做好了准备，就可以进行价格机制改革。如果现在把这两个改革混在一起，可能又要拖时间，这是一个策略问题，不是要不要市场机制的问题。

　　韩晓平：市场化改革不仅仅是一个价格机制问题。我们的能源领域一个主要矛盾至今没有解决，就是市场主体是谁？他们有没有权利进行自主交易？国内原油和成品油期货交易市场至今没有建立，多元化的竞争主体始终没有实现，国家的石油“平准”机制没有建立，就这样匆匆忙忙跟着国际市场走，带来的问题是中国要在国际市场上采购两亿多吨的石油现货，这必然引起金融投机者的炒作，不仅影响中国自身利益，也会对全球经济复苏产生负面影响。

　　油价改革只是能源体制改革的一个步骤，而不是改革的全部。石油是经济的血液，血液一旦出问题，身体其他各个部分都会出问题，或许会贫血，或许得脑血栓，要致命的。对于这个改革要慎之又慎。

　　目前很多人认为油价与国际接轨是改革的主要目标，民众往往认为油价和国际接轨了就会降下来，其实油价下降跟定价制度没有什么关系，就中石油、中石化来说，不需要国家批准，它们可以把成品油价格每升下调1块钱，但它们就是不动。

　　高油价对于经济的伤害是非常大的，美国的次贷泡沫最终是因为高油价引发通货膨胀捅破的。巴西在“金砖四国”中是唯一征收燃油税的国家，但它去年 GDP增幅最低；印度在今年6月4日大幅度上调国内油价，造成严重的通货膨胀，引发社会动荡，至今越演越烈。我们目前的经济困难局面，与油价过高不无关系。不管怎么说，国内油价应该马上降下来，越快越好。

　　在中国现阶段，我认为油价采取完全与国际随行就市的做法未必可取，采取一个相对稳定的油价有利于企业进行套期保值和鼓励储备。

　　由于国内石油和成品油期货市场迟迟没有启动，燃油定价中没有国内价格因素，很多民众就要问：为什么大庆的油要按照北海布伦特的油价来定价？国际油价有投机因素，国内油价难道也有投机因素？国家将这些资源给了自己的国有企业，也没有要份额油，国家的主人反而要按照北海布伦特的价格支付给他们，那为什么要将这些石油资源给他们？所以，中国的定价机制不能简简单单地与国际接轨，保持一个相对合理稳定的油价会更有利。油价太低会影响石油公司在勘探开发方面的投入，油价太高会影响中国的国际竞争力。在目前竞争不充分，市场机制不完善，信息不对等，将定价主动权从政府移交给所谓“市场”并不可取。

　　林伯强：这其实也是我说目前推出市场价格机制的难处之一，即改革的相应配套，市场机制必须有相应的工具，如期货市场，中石油、中石化的垄断问题。我们要分清现在的时机以及中国的国情。美国的汽油能在一个月之内从4块多美元跌到2块多，市场机制的价格接轨意味着国内价格也会大幅度波动，这么大的波动政府愿意不愿意接受，中国经济能否承受？

　　但是把燃油税推出来——它代表了效率和公平——对中国的可持续发展不会比价格机制更不重要。燃油税取代养路费和其它一些费，以税代费，这是现在中国必须要做的，这样做目的有两个，一个是效率，改革后，消费者有选择了，可以开大车也可以开小车，可以开多也可以开少，自己看着办。另一个目的是公平，以前我买了车，就算不开也要交养路费，现在是多用路多交。这两点是燃油税改革最基本的目的，其实没有其他特别的深意。当然，收燃油税还有一个节能目的，就是让你尽量少开车。