董春洁

　　本报驻京记者王瑜明

　　有关建立存款保险制度的讨论已有10多年的时间，为何在明年可能会迈出实质性的步伐？对我国居民生活会带来哪些影响？如何认定保险机构的资质？

　　为此，记者采访了中国社会科学院金融与法律研究中心主任胡滨，他认为存款保险制度出台后，有利于增强对金融机构的市场约束，增加金融机构自身的自我风险管理意识，尤其在金融危机爆发后，更加凸显出金融存款保险制度的必要性。

　　中国人民银行研究局局长张建华11月26日出席“第十四届两岸金融学术研讨会”时透露，存款保险制度相关方案已上报国务院，有望在明年推出。

　　长期以来政府提供隐形保险

　　1997年，中国人民银行宣布，关闭海南省5家已经破产的信用社，其债权债务关系由海南发展银行托管，其余29家海南省境内的信用社，有28家被并入海南发展银行，这28家信用社及关闭的5家信用社，最终使海发行走向了末路。

　　次年，中国人民银行发出公告：由于海南发展银行不能及时清偿到期债务，决定关闭海南发展银行，停止其一切业务活动，由中国人民银行依法组织成立清算组，指定中国工商银行托管海南发展银行的债权债务，保证支付其境外债务和境内居民储蓄存款本金及合法利息。为了清偿居民储蓄及合法利息等债务，央行提供了40亿元左右的再贷款。

　　这几年，尽管我国的金融风险没有集中和大规模地爆发过，但中小金融机构的经营危机乃至存款挤兑事件仍时有发生。比如几年前的“海南发展银行”“广东国际信托”“中农信”等金融机构破产事件，就直接威胁着银行体系的稳健运行和社会稳定。

　　由于我国至今没有存款保险制度，所以长期以来，政府对存款类金融机构的个人储蓄存款实际上提供一种隐性担保。“经营不善的金融机构一旦退出市场，往往由央行和地方政府承担个人存款的债务清偿责任。”胡滨说，但随着经济的快速发展和金融体制改革的深化，由各级政府或央行埋单的弊端日益凸显。在这种模式下，政府被推到了风险处置的第一线，这不仅给各级财政带来沉重负担，而且导致央行货币政策目标的严重扭曲。

　　并不是存多少就能赔付多少

　　存款保险，是指存款类金融机构按照所吸收存款的一定比例，向特定机构缴纳一定保险金。当存款类金融机构发生支付危机时，由保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式，保障其清偿能力。也就是说，投保的存款类金融机构被撤销或破产时，存款人的存款在规定限额内可以得到全额偿付，超过存款保险限额的存款仍有权从该机构清算资产中得到追偿。

　　张建华在研讨会上透露，即将推出的存款保险制度的基本框架将包括：实行强制性存款保险，使之覆盖所有存款类金融机构；实行限额赔付，规定限额内全额赔付，超出部分仍有权从该机构清算资产中得到追偿；实行风险差别费率，以起到正向激励和辅助监管的作用。

　　这项制度出台后，对储户而言利在何方？

　　“这种制度最主要的特点是对储户的存款提供保障，当金融机构出现问题时，储户可以通过存款保险机构得到保险赔偿金。通过建立市场化的风险补偿机制，合理分摊储户因金融机构倒闭而产生的财务损失。”胡滨认为，这样做能有效维护投资者的信心。

　　但对存款人而言，也并非存多少就能赔付到多少，这里有个限额的规定。国外成熟市场的做法是，要么保相当于存款额度的90%，要么保相当于人均GDP两倍的存款数额。所以存款保险对保护中小存款人的利益和提升社会公众对银行业体系的信心十分有利，同时也能减少政府的财政成本。“也有利于储户增加风险防范意识。”胡滨说。

　　要推出这项制度必须很慎重

　　20世纪90年代初，曾有经济学者提出我国应该建立存款保险制度，但相关的讨论只是在理论界进行。1997年底，中国人民银行成立了存款保险研究课题组，开始着手研究存款保险制度。

　　存款保险制度为何被研究了10多年还未出台？胡滨解释，随着我国金融开放的逐步深入和金融管制的逐步放松，特别是随着金融危机对中国金融机构的影响不断加深，金融安全体系中，用以抵御金融危机的存款保险制度越来越有必要，但过了那么多年尚未出台这项制度，其主要原因还是和中国的金融监管以及运行体制有关系。

　　“我国改革开放才30年，银行业开放也就短短几年时间，从以前带有明显的计划经济色彩过渡到现在的市场经济，加上我国金融监管体制的变化，导致这项制度一直没有出台。”胡滨说，还有个原因是由于存款保险制度不仅是保险，更多还体现了对金融机构的监管，所以如果要正式推出这项制度，必须十分慎重。

　　有专家认为，现在是推出存款保险制度的最佳时机，“我觉得这只能说是水到渠成。”胡滨说，经过了10多年的设计、研究、论证，时机日渐成熟。银监会成立后，我国银行业的监管水平也有了很大的提高，经营不善的金融机构市场退出机制也在建立之中，这些都是前提条件。此外，金融危机爆发后，更加凸显了金融存款保险制度的必要性，防患于未然，一旦中小金融机构出现问题，可以利用存款保险制度来维护金融体系的稳定。

　　银行交保费，究竟该交给谁？

　　银行交保费，究竟该交给谁？胡滨说，目前这个问题还不明确，因为还没看到存款保险制度的具体内容。前期设计时，有一种观点认为，应该成立一个专门的存款保险机构。但是现在也有一种观点认为，可以由央行来主导存款保险的执行，无需另设专门的机构。

　　“存款保险制度，不单单是一种保险制度，更是一种监管和预警制度。”胡滨强调，存款保险机构并不是说，收了保费，等出问题了，才提供救助，而是有义务和责任去长期监管这些金融机构的经营等活动是不是符合标准。“只有这样，一旦发生问题，才能及时找出问题的根源，依法追究当事人责任。这样，金融机构恶意经营、把资不抵债的金融机构关闭后让存款保险机构去负责‘兜底’的现象就不会出现。”

　　此外，根据研究分析，这种存款保险制度必须是强制性的，否则会造成市场上的一种不平衡。“比如大的银行机构，可能会觉得自己的破产风险很小，不愿意参加保险，而小的机构则愿意参加保险。”胡滨说，所有的银行、信用社都必须参加存款保险，但对中小金融机构更有利。“大银行抗风险能力比较强，中小银行遇到大的波动或金融危机时，受到的冲击较大。”

　　胡滨解释，对金融机构而言，也许还会产生错觉，认为没有参加存款保险，出了问题，政府会埋单，而参加保险的则由存款保险机构埋单，这会造成一种混乱。“所以需要一个统一的制度，出了问题，有统一的救助标准，就可以避免风险的传播和扩散。”

　　【焦点背景】我国存款保险制度发展历程

　　■1993年《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金。

　　■1997年底央行成立了存款保险课题组。

　　■2004年4月央行金融稳定局存款保险处挂牌。

　　■2004年8月《存款保险条例》的起草工作开始提上日程。

　　■2004年12月《条例》起草工作展开。

　　■2005年1月金融稳定局透露，存款保险制度已有初步方案，待成熟后报国务院审批。

　　■2005年3月国务院原则性批准方案。

　　■2007年中旬央行行长周小川在会见美国联邦存款保险公司主席希拉·拜尔时重提：中国正在考虑筹建存款保险公司。

　　■2008年3月两会《政府工作报告》中提出，今年将“建立存款保险制度”。

　　■2008年11月“第十四届两岸金融学术研讨会”上，央行研究局局长张建华透露，存款保险制度相关方案已正式上报国务院，有望明年推出。