本报北京12月4日讯 记者陈丽平记者今天从有关部门了解到，民政部已草拟完成慈善法草案框架稿，目前正在对这一框架稿进行进一步修改，争取年内将法律草案送审稿报送国务院。

　　据了解，慈善法已列入国务院2008年立法工作计划，并已列入十一届全国人大常委会立法规划。民政部草拟完成的慈善法草案框架稿，内容包括慈善活动的定义范围、遵循原则，规定了慈善组织、慈善募捐、慈善信托、慈善志愿者、政府职责与社会责任、法律责任等。

　　全国人大内务司法委员会认为，通过立法规范慈善活动，对促进慈善事业健康发展及构建和谐社会具有重要意义。

　　内司委建议，国务院在慈善立法过程中，要注意妥善处理与现行公益事业捐赠法的关系，统筹研究慈善事业立法相关问题。

　　

　　现行法律法规已不能完全适应形势 慈善组织公信力有待提高服务能力有待增强

　　我国慈善事业期盼立法“出面”规范

　　□新闻延伸

　　本报记者 陈丽平

　　12月5日上午，第二届中华慈善大会将在北京隆重召开。会上，为慈善工作作出突出贡献的个人、企业、机构、慈善项目以及优秀慈善工作者将受到表彰。

　　会议前夕，慈善立法再度成为社会各界关注的话题。

　　直接寄给民政部副部长的捐款

　　民政部主管慈善工作的副部长窦玉沛说，他去年接到3万元汇款。汇款人是广西壮族自治区南宁市的一位80多岁的老人，名叫胡适英。

　　“我和这位老人并不认识，他为什么汇钱给我？”随后收到的老人寄来的一封信，解开了窦玉沛心中的谜团。原来，这位老人曾在几次捐赠过程中上当受骗。在报纸上他看到窦玉沛的名字，觉得管这事的副部长肯定不会骗他。对慈善痴心不改的老人，决定将捐款直接寄给窦玉沛。

　　“这件事说明，我国民间不是没有捐赠热情，各类慈善组织应该取信于民。”窦玉沛说，目前，我国慈善组织发育时间短，慈善组织的劝募能力、策划慈善项目的能力以及社会公信度、社会美誉度等有待提高。而这些对慈善组织的发展是非常关键的。有些慈善组织发展不起来，不是说没有慈善资源，而是大家怕捐给一些不信任的组织，钱流失了。

　　法律界人士指出，这位分管慈善工作的副部长的话，从一个侧面反映出，目前在我国制定慈善法的迫切性和必要性。

　　全国政协委员、中国作协出版集团管委会副主任艾克拜尔·米吉提也曾向记者讲述他的亲身经历。

　　艾克拜尔·米吉提曾经通过北京市的一家慈善组织，给山区的贫困少数民族孩子捐了一笔钱。后来，他收到了慈善组织寄来的发票，上面标明：“可以通过此发票，到税务所抵减个人所得税。”

　　谁知，艾克拜尔·米吉提到了税务所，发票却被扔了出来，“根本就不认”。

　　“应通过慈善立法解决类似问题。”同为全国政协委员的安徽省政协副主席李宏塔说。李宏塔做过20多年的民政工作，2001年起又兼任安徽省慈善总会会长一职。他曾在全国政协会议期间提出《关于重视慈善立法的提案》。

　　我国1999年就出台了公益事业捐赠法，为什么还要制定慈善法？

　　对慈善事业一直十分热心的全国政协委员杨澜认为，公益事业捐赠法调整的范围较窄，只是一般意义上的捐赠法律关系，对于慈善机构的法律地位、如何规范等缺乏专门的法律调整。这就使慈善事业很难在这样的法律环境和条件下得到发展。

　　据介绍，在这样的环境下，首要的问题是慈善主体不明确，慈善机构体制和管理落后。目前合法的慈善机构都不具备独立的法人地位。登记注册要挂靠一个业务主管单位，而这些主管单位基本上是政府部门或政府授权的组织。这使得慈善机构在法律和行政体系中层次都不高。政府依旧在慈善事业中扮演着主要角色，政府办慈善的现象普遍存在。这不仅大大阻碍了慈善机构的建立和准入，使得慈善机构的数量远远不能满足慈善救助所需，而且造成慈善机构权责不清，效率低下。

　　其次，社会捐助机制不完善，渠道不畅通，捐助信息欠透明。目前给予慈善机构捐赠全额免税的，仅限于中华慈善总会与中国红十字会等5家慈善机构。这在一定程度上挫伤了大多数中小慈善机构和公众的捐助热情。对于善款的分配和用途，缺乏有效的监督和信息查询系统。善款的来源、运用和去向等信息不透明，导致慈善机构和捐助活动的公信力不足。

　　据权威部门统计，目前我国除每年有6000万以上的灾民需要救济、2200多万城市低收入人口享受低保以外，还有7000多万农村绝对贫困人口和低收入人口、8000万残疾人和1.4亿60岁以上的老年人，需要各种形式的救助和帮助。

　　尽管今年我国捐赠总额有望达到创纪录的1000亿，但这也仅占我国GDP的0.4%左右。而美国的慈善捐款已占其GDP的1.85%。

　　一份慈善组织的公益调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠记录的不超过10万家，这意味着有99%的企业从来没有参与过捐赠。

　　“与发达国家相比我们还有差距，也可以看出我们在这方面有空间。”窦玉沛说。

　　窦玉沛认为，虽然我国已有一些相关法律法规，但与慈善事业的发展已不完全适应。比如，慈善事业的主体法律没有规定；慈善捐赠的优惠政策还没有完全得到有效落实；政府促进慈善事业的手段和能力还有待加强，尤其是政府购买服务这套机制还没有建立起来。完整的志愿者服务体系也没有建立起来。这些问题使慈善的能力还没有得到充分释放和激发。

　　“慈善组织自身能力建设与社会转型加速也已不相适应。”窦玉沛说，社会转型后，政府要转变职能，企业要减少办社会的功能，而中国社会组织的发育程度、承接社会服务的能力相对还比较弱小，公信力有待提高，服务能力有待增强，在这方面也影响和制约了我国慈善事业的发展。

　　正是因为这些问题的存在，在今年3月举行的十一届全国人大一次会议期间，杨伟程等32名全国人大代表提出了关于制定慈善事业法的议案。

　　代表们在议案中提出，我国慈善事业明显落后于社会发展需求，应当尽快制定慈善事业法，规范慈善活动，保障和促进慈善事业的健康发展。

　　 一波三折的慈善立法

　　事实上，早在2005年11月，由民政部、中华慈善总会共同举办的首届“中华慈善大会”就明确提出，要在5年之内，对慈善政策法律法规不断完善，初步形成良好的政策和法制环境，基本建立适应慈善事业发展的政策法律体系。

　　在社会各界的推动下，民政部在2005年就正式启动了慈善立法工作。

　　2006年，慈善事业促进法草案草拟完成并被列入国务院年度立法计划，准备于2007年提请全国人大常委会会议审议。

　　但是，草案在一些内容上产生了争议。

　　曾参与早期慈善法讨论的中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团介绍说，慈善法草案争议主要表现在两个问题上，一是慈善到底是靠政府还是靠民间，二是靠“大款”还是靠大众，政府到底如何管理慈善等。

　　“这不仅是理论问题，而且是实际问题，因为慈善是有资源、有资产、有利益的。”杨团说。

　　“慈善立法比较复杂，因为它涉及到的既有物质层面，又有精神层面，还有道德层面。”窦玉沛说，立法涉及到理论上的、实践中的，还有法理上的问题，既要立足我国国情，又要借鉴先进国家的经验，所以在研究过程中有很多不同认识。比如慈善管辖的范围，通常认为慈善可能就是扶危济困、捐资助学，而现在慈善已经向着文化、科技、环保等更广阔的领域延伸。所以，慈善法管辖的范围到底有多大，有不同看法。

　　另外，慈善法与公益事业捐赠法是个什么关系？公益事业捐赠法涉及到很多捐赠行为。慈善立法与公益事业捐赠法的关系是什么样的，也有不同看法。

　　所有这些问题都需要认真论证。

　　因此，民政部在过去的两年多时间里，尽最大努力推动慈善立法工作，并最终草拟完成慈善法草案框架稿。

　　 争论仍会继续存在

　　尽管慈善法草案框架稿已草拟完成，尽管全国人大常委会和国务院对慈善立法已有规划，尽管社会民众对慈善立法正在呼吁，尽管学界不断调集力量进行专题研究，尽管民政部门已做了大量的立法调研和比较法研究工作，但有关慈善立法的争论一直没有停止。

　　“慈善立法在立法宗旨、政策定位、管理体制等许多方面，都尚未成熟到形成共识的阶段，有些问题甚至还没有形成明确的立场、观点和方法。”国务院法制办政法司处长朱卫国近日撰文指出，无论是理论的澄清还是在立法的思路上，慈善法都期待具有慈善热忱、慈善精神、慈善供给与慈善需求的人士群策群力、研究启沃。

　　立法宗旨是制定一部法律首先必须解决的问题。

　　朱卫国认为，对慈善法立法宗旨的回答需要大量实证的调查研究。要尊重慈善愿望，保护慈善热情，培育慈善意识，规范慈善行为，促进慈善事业的多元化发展，满足社会对慈善立法的期待。同时，要通过立法构建慈善法制框架，建立完善的慈善法律制度。另外，要保障慈善机构的公益性，提升慈善机构的公信力。要通过法律设定具有针对性的具体制度和机制，保障慈善机构能够沿着正确的轨道发展，不能让慈善机构成为金钱的奴隶，甚至沦为犯罪的工具。

　　“慈善法应当是一部慈善事业的基本法。”朱卫国认为，慈善法要系统规定基本的慈善法律制度。基于这样一个立法思路，有人提出是否可以将公益事业捐赠法等法律、行政法规的内容一并纳入慈善法中统筹规范，并围绕慈善法制定配套的法规和规章。

　　“慈善法应当是一部慈善事业的促进法。”朱卫国认为，要明确规定国家促进慈善事业发展的基本原则和具体增益、创新措施。同时，慈善法应当是一部慈善机构的组织法，要系统规范慈善机构的认定条件、认定机构、认定程序，慈善机构的章程和内部智力结构，慈善机构基本的行为准则。慈善法还应当是一部慈善事业保障法，要明确政府规范慈善行为的权力界限，包括行政许可、行政确认、行政处罚以及行政、民事和司法的救济等；慈善法要能够设定激励机制，调动一切慈善资源，真正能够做到将好钢用到刀刃上。

　　“捐赠万元是慈善，捐出零用的一分钱也是慈善，捐款捐物是慈善，献智出力同样是慈善。”窦玉沛说，无论企业精英，还是社会公民，无论耄耋老人还是学龄儿童，人人皆可慈善。要让慈善成为当今和谐社会的时尚。

　　本报北京12月4日讯