据11月24日《上海证券报》报道，国家税务总局一位权威人士称，由于当初的公路法修正案中已明确要将“燃油附加费”改为“燃油税”，其征收无需人大审批。但有人认为，燃油税属新税种，应由人大审议批准。

　　正方

　　已有特别授权无需批准

　　中国社科院公共管理与政策研究所博士 马光远:根据我国立法法的规定，关于税收的事项需制定法律。这也是一些人主张“燃油税的出台必须得到全国人大批准”所依据的理由。笔者承认“税收法定”原则很重要，但将“税收法定”简单地等同于“必须由全国人大来制定税收法律”，是一个美丽的误会。笔者认为，要厘清燃油税的“立法权”之争，必须全面审视燃油税立法的历史变迁。事实上，燃油税的立法权已经通过以下几个程序授权国务院:

　　全国人大的特别授权。1985年，六届全国人大三次会议通过了《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。这一决定是当时改革开放的历史背景所催生，取得了意想不到的效果。国务院据此制定了增值税、营业税等税收条例，建立了一个相对完善的以条例为主体的税收法律体系。据笔者观察，全国人大自授权以来至今仍未收回这个授权。所以，国务院仍然享有关于经济体制改革方面的立法授权。

　　从全国人大常委会出台的公路法修正案来看，也明确了有关燃油税立法权的归属。在1999年《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国公路法>的决定》中，有两条非常明确的授权:其一，国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定;其二，国务院在制定将公路和车辆收费改为征税的实施办法时，应当取消各种不合理收费，确定合理的征税幅度，并采取有效措施，防止增加农民负担;同时防止增加车辆用油以外的其他用油单位的负担。有人认为，这两条规定里，根本没有出现“燃油税”的字眼，将这里的“费改税”等同于“燃油税”是不正确的。

　　其实，这是不了解燃油税立法的历史使然。从1994年提出燃油税的动议，到1999年公路法的修改，其问题的核心就是将公路收费改为燃油税，公路法修正案中虽然没有出现“燃油税”的字眼，但了解立法的人都知道，“费改税”的“税”就是“燃油税”，没有别的任何含义。

　　从特别法与普通法的效力来看，无论是1985年全国人大授权立法，还是公路法修正案，都属于特别法范畴，而2000年出台的立法法第八条规定“涉及税收的事项必须制定法律”，这个法律属于普通法的范畴。按照法律的适用原则，“特别法优于普通法”，国务院依据1985年的授权和1999年公路法修正案的规定来征收燃油税，并不违背立法法的原则和精神，更不是“新法与旧法”的冲突。

　　由上观之，围绕燃油税立法权的争议，其实是对燃油税本身的立法变迁、立法体制的内涵以及历史背景缺乏全面的理解所致。不过，从长远看，国务院承担的部分立法任务将逐步回归人大，届时“税收法定”原则的国际含义也才能在中国具有普适性。

　　反方

　　不能绕开人大

　　全国人大代表 迟夙生:燃油税的出台属于国家设立新的税种，事关国计民生，将对国家和公民的经济生活产生巨大影响，应当由国家权力机关审议批准，方可设立实施。

　　1999年修改的公路法第三十六条规定:“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定。”有人据此认为这里的“燃油附加费”就是“燃油税”，这种说法有些牵强。

　　“燃油税”是一个即将征收的新税种，并非属于行政机关职权范围内的“燃油附加费”。按照《中华人民共和国立法法》第八条的规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定:“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”可见，“税收法定”是我国的基本原则，未经国家权力机关———全国人民代表大会或其常委会审议通过，燃油税是不能随便征收的。

　　现在政府部门准备取消原来政府规定收取的各种繁杂的行政收费项目，统一设立“燃油税”这一新的税种，也许是出于对国家税费体制改革，简化行政收费项目和相关行政收取手续的考虑，但是这一改革必将对社会经济生活产生重大影响，应当慎重实施，避免产生不良后果。而政府行政、人大监督的体制，正可以防患于未然。对事关国计民生的决策事项，通过人大审议批准程序予以充分讨论、研究，在各方利益充分博弈的基础上，通过规定权利义务对有限的社会资源进行制度性的分配，可以最大限度地保证这一新税种实施的科学性和可行性。

　　再者，从我国立法体制来看，全国只有一个立法体系，即全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权制定法律;国务院根据宪法和法律制定行政法规，国务院下属的部委根据法律和行政法规制定部门规章。立法法规定的“只能由法律制定税收基本制度”表明，国家对社会生活的基本资源进行有效调控。开征燃油税并非政府说了算，“燃油税”征收当走法定程序。没有经全国人大的审议批准，属于违法征税。

　　燃油税十年难产的现状也要求人大立法，重新设定利益格局。燃油税是我国税制改革中饱经磨难的一个税种，从1998年九届人大常委会审议有关燃油税的议案开始算起，到2008年已有10个年头。然而，10年之后，燃油税仍无开征的具体时间表。笔者认为，燃油税改革十年难产的主要原因是，燃油税涉及到中央与地方、中央各部门之间复杂的利益调整。就中央与地方政府的利益关系来讲，由于我国现有路桥收费中相当一部分属地方政府所有，改征燃油税后，如果收入全部上缴国家财政，会削弱地方政府的资金管理权限和使用权限，影响其实际利益。此外，燃油税改革还影响到能源、运输、汽车等许多行业的现有利益格局，除了收费的利益和相关执法的权利受损外，全国有几十万的养路费征收人员需要重新安置。笔者认为，欲消除各部门之间、中央和地方之间的利益障碍，只有期待全国人大及其常委会在充分听取利益各方表达自己诉求的基础上，重新设定利益格局，并最终达到各方利益的平衡。

　　网友观点

　　徐 清(江苏南通) 税收是纳税人对政府的一种无对价的给付，为保护纳税人免受公权力的侵犯，在纳税的问题上应强调“纳税人是主人，政府是公仆”的理念，即“如何纳税、如何使用和支配税收”应由纳税人说了算。在燃油税出台前，应充分听取各方的意见，并由人大立法开征。

　　侯举(山东临朐) “花钱的人不该管钱”，同理，“征税的人不能决定征税”。征税决定权和实施权的分离是依法治国的必然要求。燃油税的征收不能绕过“人大审议批准”这一环节。

　　王洪伟(辽宁凤城) 征收燃油税暂时不应由人大立法。因为燃油的行政管制已实行多年，一旦征收燃油税，会产生很多新的问题，相比人大立法，行政法规或规章的修改与完善更为灵活。

　　再者，按照立法法的规定，当某事项“尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”，而“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”。

　　廖辉亮(湖南株洲石峰) 不审批不等于不博弈。燃油税以行政法规的形式开征，同样不能违背“税负公平”这一根本原则。所以，燃油税可以及早出台，但是其具体内容必须兼顾各方利益，必须尊重广大纳税人的意见。

　　袁同飞(江苏盐城) 在目前的体制下，石油作为一个垄断领域和改革的深水区，改革的阻力之大显而易见，燃油税问题背后也存在各方的利益博弈。

　　公众期待燃油税政策的出台，是希望通过改革燃油税打破垄断坚冰，享受合理油价;燃油税的开征与否，不是一个“关起门来”讨论的公共话题，应该由权威部门启用公开听证程序让民众参与讨论。

　　李培荣(网友) 修订后的公路法规定“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定”，并没有明确说“燃油税”。退一步说，即使把“依法征税的办法”理解为“依法征燃油税的办法”，那么，这个“实施办法”也还需要送全国人大常委会备案审查，以免与上位法冲突。