“即使交点儿罚款又如何?反正还是有赚头。只要我们没把人害死、害残，他们又能拿我们怎样?”非法行医者普遍存在着这种对行政处罚无所谓的心态。

　　检察监督断了假医生的财路

　　刑法第三百三十六条规定未取得医生执业资格的人非法行医，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;严重损害就诊人身体健康的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金;造成就诊人死亡的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。

　　2008年4月28日，最高人民法院出台《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对刑法第三百三十六条的“情节严重”等犯罪构成要件作了进一步明确规定，其中包括“非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的，应认定为‘情节严重’”。

　　今年3月，在卫生部组织召开的卫生法律法规高级研讨会上，湖北省武汉市硚口区卫生局将其在辖区检察机关的协助下，依法打击非法行医并取得显著成效的做法在会上作了交流，他们的成功经验立刻引起了与会人员的关注。

　　武汉市硚口区商贸发展历史悠久，闻名全国的汉正街小商品批发市场就坐落在这里。由于外来务工人员较多，人口稠密且流动性较大，让非法行医者看到了“钱景”，个体无证小诊所很快在辖区内蔓延。虽然卫生行政机关开展的专项整治活动和打击力度逐年增强，但终究是治标不治本。“今天此处关，明天异地开。”口区卫生局一位负责人日前向笔者回忆起当时的情形，言语中依旧带着些许无奈。“但在检察机关的协助下，这种状况得到了彻底改观。”

　　【发现问题】进行胎儿性别鉴定，虽不属诊治行为，但仍是“行医”行为

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　　2006年6月至8月间， 硚口区城乡结合部一民房内，经常有大腹便便的孕妇进进出出，多则一天数十人。“租住房子的夫妻俩到底是干什么的?”这一奇怪的现象引起了附近居民的好奇和猜测。

　　不久，辖区卫生部门接到群众举报:有人用B超仪给孕妇做胎儿性别鉴定。

　　经过初步调查，卫生部门了解到，此前从事卖菜生意且从未学过医的艾某、胡某夫妇，为多赚点钱，“投资”7000元钱买了台B超仪，租用民房作为固定场所，改行做了“医生”。他们一人负责接送孕妇，一人负责在家做性别鉴定。由于价格“便宜”，连硚口区周边地区的孕妇也“慕名前来”，一段时间下来，收益颇丰。鉴于违法情形较为严重和特殊，卫生部门将案件移送公安机关。

　　然而，公安机关却迟迟没有立案。卫生部门随即将情况反映给了 硚口区检察院。

　　当被要求说明不立案理由时，公安机关道出了颇多疑虑:一是认为艾某夫妇只是做B超检查，并无其他诊疗活动，这种行为不属于“行医”;二是认为艾某夫妇虽然进行了性别鉴定，但没有查证有孕妇因此而堕胎，如果按照刑法第三百三十六条依法查办，似乎又达不到“情节严重”的程度。此外，证明艾某夫妇违法收入的证据也不充分。

　　在对案情进行综合分析，并咨询专家、查询相关法律法规和判例后，针对公安机关的顾虑， 硚口区检察院逐项进行了答疑解惑。艾某夫妇用仪器进行胎儿性别鉴定，虽不属于诊治行为，但根据相关法规界定，仍属于“行医”行为。他们进行了429例非医学需要的胎儿性别鉴定，已严重违反计划生育法，影响人口安全，具有严重社会危害性，应属于刑法关于非法行医罪规定中的“情节严重”。胡某亲自填写的孕妇名单和名字后标记的B(b°y)、G(gi“1)字母，孕妇以及附近居民的证言、现场收缴的违法所得等，足以证明艾某进行了非法行医并谋取了利益。

　　硚口区检察院的指导性意见化解了公安机关对诉讼风险的担忧。最终，艾某夫妇因非法行医罪被法院依法分别判处有期徒刑七个月和有期徒刑十个月并处罚金。

　　【寻找症结】与行政、公安机关之间的衔接机制缺乏刚性约束，操作性不强，导致对立案监督的信息掌握不全面、不及时，造成检察机关知情难

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　　“案件的查办虽然取得了成功，但我们也开始思考，非法行医现象如此严重，不仅扰乱了医疗卫生行业的正常管理秩序，还对人民群众的身体健康和生命安全造成了严重威胁，可为什么因此受到刑事追究的人却很少呢?”为摸清问题症结， 硚口区检察院成立了由分管检察长查日平牵头的调研小组，深入到卫生、公安等部门进行走访调查。

　　“通过调查我们发现，问题主要在于检察监督的法律制度不健全，与行政、公安机关之间的衔接机制缺乏刚性约束，操作性不强，导致对立案监督的信息掌握不全面、不及时，造成检察机关知情难。我们手中掌握不了信息，行政机关有没有及时处理?有没有将案件移送公安机关?公安机关有没有及时立案?若没立案是出于什么原因?案件最终是怎样‘了结’的?每个执法环节我们都无从进行跟踪。无法知情、无法跟踪，又如何监督?因此，法律制度的不健全和信息的不对称影响了检察监督的实效。”查日平道出了导致检察机关立案监督不力的主要原因。

　　面对知情难、跟踪难、监督难的局面，结合查办艾某夫妇非法行医案中取得的经验，硚口区检察院决定转变监督工作模式，变等案上门为主动出击，变事后监督为事前、事中动态监督，将刑事监督调查机制的重心由公安机关向前延伸至卫生部门，并与卫生部门建立起了情况通报、个案沟通、备案审查、联合行动等制度，着力构建信息平台，解决信息渠道不畅的问题。

　　为赢得相关部门的重视和支持， 硚口区检察院还主动多次邀请该区法制办、公安、卫生、法院等部门主要领导召开联席会议，讨论执法程序、各部门职责、取证要点等，并形成会议纪要，为顺利移送案件打下良好基础。此外，他们还积极派人引导卫生、公安机关开展调查和侦查，以帮助他们全面收集和固定证据，完善证据锁链，使行政和司法资源能够最大限度地得到合理利用，形成执法合力。

　　据统计，2007年以来， 硚口区检察院共审查卫生部门就非法行医报送的备案材料75件，向卫生部门查询案件56件、查阅案件卷宗35件，建议卫生部门移送涉嫌犯罪案件8件8人，法院均作有罪判决。

　　【法律盲区】当前法理层面对这一问题的解释中，将多次受过行政处罚认定为“情节严重”的一种表现形式，但几次可称为“多次”，仍然不明确。行政执法和刑事司法的衔接在此遭遇法律盲区

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　　2007年1月，硚口区检察院在与卫生部门的信息互通中获知，曾某在未取得《医疗机构执业许可证》和《医师职业证书》的情况下，设立了名为友康的个体诊所。从1998年开始，这个诊所一直非法从事诊疗活动。尽管卫生部门曾多次对其进行行政处罚并责令停止执业活动，但曾某拒不整改，态度恶劣。

　　通过进一步向卫生部门收集、了解情况， 硚口区检察院发现，曾某的情形并非特例，辖区内不少非法行医诊所均存在这种现象:在没有“两证”的情况下进行非法诊疗活动，善于和卫生执法部门打“时间差”和“游击战”，你今天检查，我隔几天再开;你罚款，我拒交;你责令停止执业活动，我拒不执行，或者这里停、那里再开，颇有“野火烧不尽，春风吹又生”的架势。

　　“即使交点儿罚款又如何?反正还是有赚头。只要我们没把人害死、害残，他们又能拿我们怎样?”非法行医者普遍存在着这种对行政处罚无所谓的心态。

　　“有时真是觉得无奈又无力。” 硚口区卫生局卫生监督所主任肖定荣向笔者道出了打击非法行医的难点和局限性。“这些非法诊所的收费低，很多居民尤其是收入低的外来务工人员愿意到他们那里就诊，再加上地处居住区内就诊方便，所以有很大的生存空间。我们在开展专项整治活动、加大打击力度的同时，他们也慢慢积累经验，开始改变行医模式，由过去的公开、半公开逐步转入地下，比如以小副食商店、医疗保健为幌子，或电话预约、上门服务等，而且学会把握底线，有选择性地进行诊治。我们作为行政机关又无权采取具有强制性的调查手段，客观上增加了打击难度。”

　　“在我们打击力度和手段有限的情况下，只有借助司法机关的力量。但对于案件够不够得上刑事立案标准，应不应当移送给公安机关，我们却拿不准。比如像曾某这种屡禁屡犯的非法行医者，究竟受过多少次行政处罚才能追究他们的刑事责任呢?”肖定荣指出了行政机关对于法律适用上的困惑。

　　“根据刑法第三百三十六条的规定，未取得医生执业资格的人非法行医，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金，但何为‘情节严重’却没有明确界定。当前法理层面对这一问题的解释中，将多次受过行政处罚认定为‘情节严重’的一种表现形式，但几次可称为‘多次’，仍然不明确。行政执法和刑事司法的衔接在此遭遇法律盲区。”查日平进一步解释道。

　　为填补这一法律盲区，解决行政机关的困惑，在行政执法和刑事司法之间确立一个清晰明确的案件移送标准， 硚口区检察院决定从司法实践上进行大胆探索。他们借鉴烟草部门处理非法经营案的经验，在与公安机关、卫生部门开展的专题研讨中提出，行政处罚的次数界定为3次较为合适。为与相关行政条例相衔接，便于督促行政机关的工作，他们还提出应将时间限定为“4个月以内”。也就是说非法行医者在4个月以内受过3次行政处罚，即可认定为刑法第三百三十六条中的“情节严重”，应当将案件移送公安机关追究其刑事责任。

　　硚口区检察院的这项意见立即得到了公安机关、卫生部门的采纳。随后，他们联合评估筛选出曾某等3起典型案件移送公安机关进行处理，法院均作出有罪判决。案件的判决在辖区内引起巨大震动，一些屡禁屡犯的非法行医者猛然意识到，继续对行政处罚消极应对，很有可能“被送进牢房”，非法行医的蔓延趋势由此得到了有效遏制。

　　硚口区检察院在立案监督非法行医案件中的一些处理意见引起了卫生部和最高人民法院的极大关注和重视。

　　2008年4月28日通过的最高人民法院《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对刑法第三百三十六条中的“情节严重”等犯罪构成要件作了进一步明确规定，其中包括“非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的，应认定为‘情节严重’”。