上海在特大型城市管理体制上的重大创新，有效调动了市与区县各个层面的积极性，促进了全市经济社会发展、城市建设管理以及社会稳定。

　　下移城市管理重心

　　1985年，市政府首次向区县下放部分经济管理权。1988年，国务院原则批准上海的财政包干方案后，在实行区县财政包干制的同时，市政府又一次向区县下放了财政、计划、城建、劳动、人事、编制、物价、财贸、外贸、民用公房、中小学教育等的管理权，实行市、区（县）两级政府负责制。这些举措为以后下移城市管理重心，构建政府分级管理体制打下了基础。

　　上世纪90年代初，针对市级政府权力过分集中的问题，市政府提出“决策权力下放，管理重心下移”的思路，并于1992年4月两次向区县下放财税、引进外资、城区管理、劳动管理、商业管理、基建管理、价格管理八个方面的事权，形成“两级政府两级管理”体制的基本框架。在此基础上，市政府进一步提出构建市区“两级政府三级管理”、郊区“三级政府三级管理”的政府分级管理体制构架，并结合全新的城市发展规划和政策的实施，于1995年按照事权与财权相统一、建设与管理相统一、局部与全局相统一、放权与转制相统一、下放财权与加强审计相统一的原则，先后两次较大规模扩大区县政府在利用外资、项目审批、城市规划、资金融通等方面的管理权限，进一步与区县政府明责分权。与此同时，上海积极探索管理重心向街道和乡镇、居委会和社区进一步下移的途径，按照责权利相一致、管理与服务相统一、转制与机构改革相配套、以街道为主动员全社会参与的原则，推动区县政府向街道和乡镇、社区放权，充分发挥街道、社区和乡镇政府的积极性、主动性、创造性。

　　发挥区县积极作用

　　下放部分外商投资项目行政审批权。将投资在1000万美元以下外商投资限制类项目和总投资在3000万美元以下、位于市级工业区内的外商投资鼓励类项目（除港口项目外）的审批权下放区县；按照“谁审批、谁负责”的原则，实行属地化管理，由区县承担它们批准的外商投资企业的管理责任；将来料来图加工、来料装配业务的审批权下放各区县，以支持区县发展外贸出口。

　　下放城区规划和公共事务管理权。上海采取一事一议的方式，将原来由市政府及其规划管理部门行使的部分规划管理权委托给区政府和区规划部门。适当划小全市重要地区和道路的范围，委托区县编制本地区道路建设详细规划，审批部分重要道路和地区范围内的建设项目及部分18层以上建筑的设计方案。此外，上海还按照管理和养护、管理和施工分离的原则，将环卫清扫、绿化养护、房屋维修、物业管理、路政维护等公用事业的行政管理职能转入区县有关职能部门；养护和施工职能则由专业公司承担。

　　委托区县行使辖区内国有资产管理权。从1993年起，上海对分布于各区县的国有资产实行委托管理，各区县国有资产管理部门接受市国有资产管理部门的委托，按照国家和上海有关国有资产管理的法律、法规和政策，统一管理区域内的国有资产，代行占有、使用、处分、收益等四项权能，并统一向所辖企业征收国有资产经营收益；市国资委对区县国有资产保值、增值情况进行考核，并拥有对区县国有资产收益的调度权。

　　鼓励区县参与市区危棚简屋改造。对参与改造的区县所属房地产开发公司免收土地使用费；对危棚简屋拆迁量在300户以上的地块，市房地局在核实情况后，委托各区办理土地使用和拆迁安置手续；允许各区县按规划管理规定，在不降低环境总体质量的前提下适当提高改建房的容积率。

　　增强区县财力和投融资能力。按照“财随事转、费随事转”的原则，采取转移支付等多种方式增强区县的财力。一是从1995年起，市财政对吸纳市属企业的市郊各区县，以企业动迁前一年区县上交的增值税和所得税为基数，将新增增值税的25%和所得税的50%返还给区县，以调动郊区吸纳市属企业的积极性。二是从1996年开始，以1995年上缴指标为基数，将投资额500万美元以上“三资”企业缴纳的增值税和所得税中超基数30%的部分返还区县。三是参照全市平均土地级差标准因素，将市级土地使用税增量的50%分配给各区。四是对各区每年个人所得税收入超基数50%的部分，由市财政按照各区居住人口中在职职工人数占全市居住人口中在职职工总人数的比例分配给各区；同时将个人所得税由企业所在地征管改为由职工居住地征管，以利各区县解决因人口导入导出而产生的矛盾。五是参照人口导入因素，将各区县上缴的公用事业附加收入超过5.5亿元基数部分的30%返还给各区县；将5.5亿元的50%返还给各区县包干使用，专项用于城市维护。六是将区属企业缴纳的排污费和其它相关收入（加倍收费、提高标准收费、滞纳金、罚金）留给各区县，在市环保管理部门监督下安排使用。

　　上海城市管理体制的重大创新，成效显著，一是区县经济发展强劲，二是区县财政实力明显增强，三是有力促进了城市面貌改变，四是有力促进了全市对外开放格局的形成。 （市发改委）