中国公共采购法治能否支撑万亿经济提振计划

　　本报记者 焦红艳

　　曹富国：中央财经大学政府采购与公共工程研究中心主任。参与中国招标投标法、政府采购法、北京市城市基础设施特许经营条例立法工作，联合国国际贸易法委员会公共采购示范法修订项目专家组成员、中国政府工作组顾问，世界银行支持中国政府采购法改革咨询专家

　　记者：在刚刚结束的公共采购国际论坛中，您做了一个关于“万亿刺激经济计划下的中国公共采购法治”的演讲，您为什么提出了这个命题，万亿刺激计划与中国公共采购法治有什么关系？

　　曹富国：中国公共采购法治的发展面临着现代化、本土化和国际化的挑战和发展机遇，有许多亟需解决的理论和实践命题。招标投标法实施条例和政府采购法实施条例立法工作也进入到了一个关键阶段。从这个角度讲，现在是对这个问题进行研讨的一个很好的时机。

　　中央最近提出的万亿刺激经济计划，使得中国公共采购法治问题被放大了，被放在了一个新的背景下。万亿计划意味着公共部门的回归，产生了大量的政府干预问题，会提出大量的公共治理问题。这些问题要引起高度重视，往好的地方想要利用这一集中计划实现公共治理方式的改善，往坏的方面想要防止集中干预所产生的腐败和政府失灵问题。

　　记者：您谈到可持续公共采购问题。什么是可持续公共采购？它跟万亿刺激经济计划有什么关系？对我国的绿色供应链的建设起到什么积极作用？

　　曹富国：何谓可持续公共采购？简单地讲就是要将经济、环境、社会、政治等可持续发展理念融入到整个采购环节的关键决策过程中。

　　万亿刺激经济计划订单，确定了具有产业链带动效果的行业和项目的优先地位。这意味着如果实施了可持续公共采购政策和机制，政府不仅能够直接影响其直接供应商和承包商，而且将有足够的影响力构建一个绿色产业供应链系统。因此，可持续公共采购理论为科学发展观的实现提供一种有效机制。

　　一个可以观察到的公共采购法律改革趋势是，可持续采购理论正在改变着现代公共采购法的法理基础。以可持续公共采购观来考察我国的公共采购法律制度，我们就会发现，建立在纯经济理论模型之上的我国招标投标法，缺乏可持续采购的法律基础。同样重要的是，我们也需要设计出具体的实施机制来在整个采购环节实施可持续发展政策目标。

　　我们的建议是，要通过可持续公共采购理论和法治，来确保万亿经济刺激计划下的公共采购项目，能够使执政党一贯实施的可持续发展政策得以实现。在亿万刺激经济的采购订单下，我们不仅要追求政策目标价值的正当性和先进性，而且还要追求手段价值的正当性和先进性，实现先进的手段价值和目标价值的协调和统一。同时，通过公共采购法律条例立法工作，确立实施可持续公共采购的法律依据和实施机制。

　　记者：您有一个观点：当前的国际金融危机，给我们带来了建设内部市场的机遇。为什么这样说？

　　曹富国：我们看到，许多酝酿许久的改革措施在危机的背景下迅速得以实施，包括增值税转型等。就公共采购制度建设而言，一个更重要的机遇在于，在世界金融危机的背景下，外部市场的恶化，客观上为中国提供了一个好好关注和建设自己的内部市场的机遇。

　　刺激内需是万亿经济刺激计划的中心，其核心措施是巨额政府订单，即公共采购。

　　但是，仅仅有巨额政府订单是不够的。没有良好的可持续公共采购市场机制，经济的短暂发展将仍然以伤害社会和环境为代价，这些巨额订单将被瓜分和蚕食，我们仍然会走不出“上一批项目倒一批官”的见怪不怪的恶性循环。

　　记者：我国以往基础设施投资都是按照《招标投标法》进行采购的，但遍布全国多个省市的交通工程的招标采购几乎都存在不光彩的交易，诸多交通厅局长纷纷落马。“非典”事件后，国家投入114个亿的巨资进行公共卫生体系建设，由此爆发了“中国政府采购第一案”。公众似乎对政府采购和招标投标也存在很多困惑。您在公共采购国际论坛上也提出了“中国的公共采购法治能否支撑这个万亿刺激计划”的问题，您怎么回答您的这个问题？您如何评价中国的公共采购法治？

　　曹富国：中国公共采购法治在短短的几年内取得了巨大进步。但是，从整体上看，中国公共采购法治建设的发展也面临着巨大挑战，如何能够面对这些挑战，将考验我们的万亿刺激经济计划的实施效果。

　　首先，可持续公共采购法的一个问题是，在公共采购中考虑可持续发展问题是否存在法律上的依据。我们看到在招标投标法上缺乏充分的法律依据。同样具有挑战意义的是，如何将可持续发展政策融入公共采购的评价体系中？

　　其次，采购组织。政府采购法设想了集中采购的职能和组织，但是，这一问题没有得到很好解决。采购中心的地位具有不确定性，集中采购的性质也不确定。

　　再者，改革的挑战还来自于，中国确立以市场为基础的采购机制时间较短，缺乏职业化的人力资源队伍，而这一改革成熟必不可少的采购组织文化的形成，则可能需要更长的时间。

　　第四，另一个挑战来自于政府对新兴采购政策与规制职能的合理配置和协调。招标投标法和政府采购法两法并行的公共采购体制体现的可能是多源头的积极的改革动力，其本身未必是改革的一个消极因素，但问题的关键在于当这种基于传统部门职能而衍生的采购政策和监管职能日益增长，并出现交叉的时候，应该及时地对这种新兴职能进行合理配置和协调。或者对两法的运行做好协调，或则在适当的时候促进两法的合并和统一。

　　第五，救济机制问题。国内和国际政府采购规制的经验教训说明，没有一个有效的实施和救济制度，公共采购法就等于一纸空文。可以观察到，为了纠正市场失灵和保护商业机会而设计的依赖于行政审查的救济机制，却恰恰可能囿于行政体制本身的问题和政府失灵而变得毫无效率和有效性。这是个非常严重的问题，你所提到的“政府采购第一案”和交通领域的腐败问题，都跟这一救济制度失灵有关。

　　总之，公共采购法治确立的是一个公共市场运行的游戏规则。万亿刺激计划的确立和实施需要一个可持续公共采购法治的保障。我们不仅不能以任何理由偏离或者超越任何业已确立的公共采购法治，而且还要基于可持续公共采购观来完善和强化我国的公共采购法治。

　　记者：您谈到中国公共采购法治的发展面临着现代化、本土化和国际化的挑战和发展机遇。请您具体谈一下。

　　曹富国：我觉得中国公共采购法治的发展问题是一个公共采购法律现代化、本土化和国际化问题。

　　国际范围内公共采购法律正在经历着一场现代化改革，其典型特征包括电子采购、放松管制和将可持续发展因素纳入公共采购法的评价体系。为中国公共采购法律现代化改革提供了国际背景，中国公共采购法律自身也有现代化改革的必要。

　　公共采购在很大程度上是一个舶来品，我们在制定中国的公共采购法律的时候，在很大程度上是借鉴域外公共采购法律的结果，比如关于采购方式和程序、公共采购政策问题、质疑投诉制度问题等。现在有了很好的法律改革的基础，就是中国有了这些本土化的公共采购和法律实践经验了。

　　对这些经验，包括好的经验和不好的经验的总结是我们进行公共采购法律改革的基础。随着我们启动加入世贸组织政府采购协定谈判工作的启动，我们也迈出了公共采购国际化的步伐。