探索土地使用制度改革

　　上世纪80年代初，上海开始了土地使用制度改革的探索；1987年颁布《上海市土地使用权有偿转让办法》；1988年8月进行了第一块土地公开招标的实践。90年代以来，上海先后进行了“两级政府、两级管理”，“土地批租与浦东开发、旧区改造相结合”和“率先建立社会主义市场经济运行机制”的改革探索。

　　进入2000年，上海进一步加大改革力度，实行了内外销商品住房的并轨，对经营性土地出让作了制度设计。2001年5月市政府修订《上海市土地出让办法》，出台《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》，从2001年7月1日起，除经认定的旧区改造地块，经营性项目土地出让一律实行招标拍卖。2003年全市开始推行“熟地”招标出让，2008年出台了《上海市土地交易市场管理办法》。

　　上海土地使用制度改革经过30年发展，一方面，土地出让（土地批租）制度已成为上海社会主义市场经济体系的重要组成部分，对盘活中心城区国有土地资产，推动旧城改造，加快房地产发展，促进上海经济又好又快发展和土地的可持续利用发挥了重要作用。另一方面，以市场机制配置土地资源的价格形成机制逐步形成。特别是公开招拍挂的比例，已从2001年以前的不到17%，2002年的50%，达到目前的100%。

　　形成“以地养地”良性循环

　　1992年，上海开始探索通过土地批租加快旧区改造。基本做法是：将市中心区人口密集、居住条件差、市政设施落后的危房、棚户、简屋以批租形式出让，建造符合城市规划的商贸大楼、办公楼和高层住宅。一方面优化土地利用结构，使黄金地段发挥黄金效益；另一方面政府收回土地资产收益，全力用于市政设施建设、旧区改造和居民住宅建设，从而形成“以地养地”的城市建设的良性循环机制。

　　由于历史的原因，上海尚有大批危房、棚户、简屋及二级旧里弄亟待改造，截至1991年统计，棚、危、简屋还有365万平方米，加上二级旧式里弄，累计1500万平方米。80年代上海曾规划23片棚户相对集中的改造地段，并运用多种形式对其中的普陀区药水弄、徐汇区市民村、南市的西凌家宅进行会战。从1980到1990年，全市共拆迁改造了400万平方米，使一大批棚户简屋居民的居住条件得到改善。

　　为使广大市民得益，上海在推进和组织这项改革时，强调市中心区推出批租地块，危房、棚户、简屋的面积要占50%以上。其中80年代曾经规划的23片棚户相对集中的改造地段是批租的重点；在充分把握好全市土地批租供应总量，服务城市规划管理，落实基础设施配套，确保动迁用房，做好与群众生活密切相关的文化教育、商业网点、交通线路、医疗卫生等配套的基础上，有计划、有步骤地在全市逐批逐块进行土地批租。实践证明，将土地批租集中在亟待改造的旧城区，符合上海城市建设的基本方针，符合人民利益。例如，卢湾区斜三基地、黄浦区北京东路71号街坊、普陀区长寿路、闸北区天目西路、静安区永源浜等地块，都是历届人民代表强烈要求改造的危、简、棚地块，一度均因资金等问题难以推进。通过土地批租，大多数地块实现了当年批租、当年动迁、当年开工。政府又将批租收益用于居民易地安置，迁进独门独户的新工房，使人民得到实惠。

　　仅1992年和1993年两年，上海共批租459幅土地，其中市区227幅，涉及旧区改造的147幅，拆除旧房185万多平方米，其中危房、棚户、简屋85.4万平方米，占拆除总量的46.2%，完成了2000年前危旧房改造量的23.4%。实践证明，土地批租和改造旧区相结合，摆脱了上海多年来由于缺少建设资金，迈不开改造旧区步子的困扰，探索了一条利用国内外资金加快旧区改造的新路，使大规模改造旧区得以实现，这是上海城市建设史上的一个突破。另外，从2004年起，上海还运用土地批租机制和土地级差原理，通过出让金返还的办法，每年实施10家“三废”污染企业迁建治理，逐步调整旧城土地利用布局，改善城市环境和产业结构。

　　据不完全统计，通过批租，市中心区有2000多家工商企业原来不合理的用地得到了调整，腾出工业土地逾10平方公里。一些企业搬迁新址后，解决了过去生产场地狭小、又缺乏资金改造的困难，提高了生产能力。同时为中心城区发展第三产业创造了条件。

　　（市房地局）