□检务督察制度的建立，标志着检察机关内部监督机制的完善，对检务督察制度的探索是实现检察工作科学发展的一个重要方面。

　　□从督察的应有之义和基本特征出发，只有拥有相对独立性、权威性的督察机制，才能实现检察机关内部真正有效的监督。

　　□树立大胆革新检务督察观念，方能有效发挥督察制度的应有作用，为中国特色检察制度发挥法律监督作用提供有力保障。

　　中国检务督察制度的建立，标志着检察机关内部监督机制的完善，按照科学发展观的要求，对检务督察制度的认识与思考将是实现检察工作科学发展的一个重要方面。

　　■检务督察的概念和特征

　　检务督察是检察改革的新生事物。笔者认为，应从建设有中国特色的检察制度，以及检察权力行使与保障人权制衡的高度，结合相关法律法规的精神，来认识、构建检务督察制度。

　　1.检务督察的必要性。

　　对检务督察的准确认识，取决于对建立中国检务督察制度的历史意义和对相关法律规定精神的领悟。众所周知，公权力性质具有二重性，一方面要打击违法犯罪、维护国家安定和保障人权不受非法侵犯，一方面又要根据法律法规授权对违法犯罪嫌疑人进行人权上的某种程度限制甚至剥夺。公权力的性质决定了检察机关权力行使的法定性和谨慎性，同时，对检察机关监督机制中的外部监督及其不足应有清晰的认识:检察机关作为法律监督机关，一旦自身违法犯罪，往往带有较强的隐蔽性，很难由外部监督力量予以发现和查处。因此，在检察机关内部建立专门的监督机制是国家社会发展的需要，是检察制度不断发展完善的必然，有利于更好地保障公民权益和检察机关严格、公正、文明执法，是建立中国特色检察制度的理性选择。2005年，最高人民检察院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见中》，明确提出了建立检务督察工作制度的要求。经过检察机关的积极实践，作为深化检察改革的固定成果，2007年10月，最高人民检察院颁布了《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。从督察相应监督机制建立的历史必然性和相关法律法规规定精神出发，笔者认为，检务督察就是检察机关内部建制的相应机构对检察人员执行法律、法规、遵守纪律的情况所进行的监督。检务督察制度是有关检务督察法律法规、性质定位、机构工作等规章或准则。

　　2.检务督察的基本特征。

　　(1)督察主体的相对独立性。任何监督机制能否在实际上发挥实效，首要的便是其自身职能行使能排除外来非法干扰，但可以由其他机制合法制衡干预。作为检察机关内部监督机制的督察也不例外，督察效果的真正发挥，必须首先保证其独立性质，保证督察依法独立履行职责，不受外来非法干预。在实际建制和具体规章制度设定、工作方式方法等各方面，如何保障督察的相对独立性，还有待予深入研究和合理科学地设定配置。

　　(2)督察内容的广泛性。实践中有观点认为，检务督察主要是对检察机关内部执法作风、工作纪律的纠察。这种观点源于对督察功能本身的认识局限，就检察机关内设监督机构性质、特殊地位和《暂行规定》来看，督察的内容涉及到检察人员的履行职责、行使职权、遵章守纪和检风检容情况，几乎涵盖了目前检察机关和检察人员的执行法律、法规的职责权利和活动。当然，督察的内容应在法律授权的范围内充分行使，但是，对一个初步建立督察机制的检察机关来说，更应该坚持原则性和灵活性相结合的原则，充分履行职责，创造性地开展工作。另外，关于对检察人员职务犯罪的监督，也是督察的监督职责所在。

　　(3)督察客体的法定性，督察对象的人员性。督察的客体必须基于法律法规的设定，督察的介入必须是有权介入，督察行为的后果可能涉及到检察人员权利的被限制或被剥夺，因此其行为介入必须有法定依据。关于督察的对象，有观点认为是所有检务活动，笔者认为，在本质上讲，检务督察条例都是针对检察人员而做出的，而不是针对检务活动做出的，督察对象不是检务活动，因此在实践中既不能认为凡是有关检务违纪违法便予以督察，也不能因检察人员的非职务活动而推卸监督职责，听之任之。

　　(4)督察效果的权威性。督察职能资源配置和工作开展，最终都是为了依法有效地实行监督，保障人权不受非法侵犯和检察权力的合法行使，督察性质和工作目的必然要求督察效果能在实践中能有效发挥，其依法作出的决定和行为后果在有关法律法规中也予以了充分保障，没有权利保障和威慑的督察效果最终会使督察制度成为一纸空文，使检察机关内部监督机制形同虚设。

　　■当前检务督察制度中存在的主要问题

　　在检察机关内部建立和实行督察制度，事关检察工作和检察队伍建设大局，它是加强检察机关内部监督的重大举措，与西方国家相比，我国检察督察制度具有坚持党对检察机关的绝对领导、坚持从严治检相结合的巨大优势。但目前，因为体制等多方面原因，我国检务督察制度在实践中还存在诸多问题，这主要表现在以下几个方面:

　　1.观念认识的局限性。如前所述，对我国检察内部监督———督察制度的认识，必须立足于检察历史发展的必然趋势，认识到督察作为检察机关内部监督第一道防线的必要性和重要意义。但是，在我国，检务督察制度从实践到建立属于刚刚起步阶段，对督察的认识层面往往仅限于对检察机关内部的加强监督，认识不到检务督察制度对中国特色检察制度的历史性重要意义，甚至把它与党的监督部门与行政监督机制混为一谈，这种观念认识直接影响到检务督察的正确定位和职能作用的发挥。

　　2.机构设置的重叠性。根据《暂行规定》，最高人民检察院设立检务督察委员会，是对检察机关与检察人员执行法律、法规和遵守纪律情况进行监督。但实际上，按照有关法律、法规、规章和规范性文件的规定，对检察机关及人员的监督还有纪委、监察派驻检察机关内部的纪检、监察等部门，其中纪检部门负责对党员违纪情况调查处理，监察部门是各级政府监察部门派驻机构，对公务员的腐败行为(包括违法犯罪行为)、不正之风进行调查处理。因此，检察机关内部督察监督机制功能的行使实际上是由三家不同监督机能、性质的机构在行使，其后果往往是:一方面，纪检、监察越权和本身职能受到制约而不能有效发挥，另一方面，检察机关内部督察的权威性和影响力大打折扣，甚至由于纪检、监察部门设置较早以及对督察认识不够等原因，不少干警直接把检务督察部门也视为纪检监察组织部门。

　　3.职能构建的分离性。当前检察机关内部都建立了信访、举报中心等机构，以接待、处理人民群众对检察人员的投诉、申诉与控告，可以说，在很大程度上信访、举报中心起到了对检察工作人员执法执纪的监督作用。信访、举报中心等机制在根本性质上可以说是督察制度的重要组成部分。但实际职能的建构使得督察与本身业务操作出现分离，督察部门不能宏观把握监督内部的种种信息来源与开展工作的重要线索，在一定程度上削弱了督察开展工作的广度和深度。对检察机关及检察人员的有效监督及督察职能效果的发挥，离不开对检察队伍执法执纪等信息情况的了解，特别是对检察机关执法执纪存在主要问题的综合掌握，但目前督察尚未在体制上建立与此相适应的机制来进行运作，检察队伍信息情报的收集、分析与综合决策性建议功能比较薄弱。

　　4.业务工作的肤浅性。根据《暂行规定》，督察职能在很大程度上是对防止和减少检察机关、检察人员在执法工作中的违法违纪现象。但实际上，大量的督察活动仅仅停留在对检容风纪，或者停留在对枪支、警械、车辆的使用违反规定等方面，对执法活动、组织管理、检务保障等督察开展较少，即使有也多停留在比较肤浅层面上，就事论事较多。

　　■合理界定和充实检务督察职能

　　根据督察制度设立的理念和精神，笔者认为，合理界定和充实现行检务督察职能应包括以下几个主要方面内容:

　　一是检察机关及检察人员执法活动(特别是违法违纪)情报信息的收集、分析与整理反馈、提供决策职能。监督是一个长期的系统的工程，并具有常规性，监督到位、监督有力离不开对被监督对象情报信息资料的收集与分析，检务督察是检察机关执法执纪合法化、规范化的有力推动者，是推动检察队伍建设不断前进的生力军。对检察机关执法执纪以及队伍建设有关信息情报资料的收集与分析、提供决策性建议意见是检察督察工作成效发挥的前提和基础。情报信息渠道来源不仅仅限于上级交办的事项或公民投诉、申诉与控告等，还应通过媒体及互联网等注意收集，并开通投诉电话及互联网上的投诉、指控信箱，收取各种相关邮件，加强对信息情报反馈的投诉进行核查处置职能。

　　二是常规性执法执纪监督职能和对检务工作进行考核评议职能。内部对检务活动的监督，主要是《暂行规定》第十一条规定的监督情况，其中现场督察是对违法违纪行为进行监督的一种重要方式。检务督察部门可以根据情报信息分析、案件核查、复核综合情况进行阶段性、有针对性的执法执纪检查监督。外部社会监督的反映主要是根据《暂行规定》第十条规定，听取地方党委、人大、政府、政协和有关单位、新闻媒体及人民群众对检察机关及其检察人员的意见和建议。

　　三是复核分析决策职能。《暂行规定》第十条规定的开展检务督察工作采取的各种方式离不开对督察事项进行复核分析决策。即对每一个信息线索是否被查证，每一项调查工作是否得到合乎逻辑的结论，每一个投诉是否被精确记录等情况进行复核，对所有处置案件进行复核，复核中发现新的线索记录在案并通知相应部门，必要时重新开始调查，对调查处理结果回复投诉人。

　　四是检务保障职能。《暂行规定》第十三条涉及到检务保障内容。针对核查发现的妨碍、干扰、拒绝督察或打击、报复检举人、控告人或督察人员的违法犯罪行为应配合公安机关进行侦查、检控，以保证督察工作不受干扰和正常开展。督察还应开展文秘、装备、教育培训、部门协调、内部监督理论研究等相关业务，为督察工作做好各项保障工作。

　　此外，检务督察体制关系到督察职能的发挥和工作的开展，关系到检察机关内部监督机制的良性发展。从督察的应有之义和基本特征出发，只有拥有相对独立性、权威性的督察机制才能实现检察机关内部真正有效的监督。因此，检务督察体制的建立应保证督察的相对独立性和权威性，既保证其机制建构相对独立，又保证其职能权利不被分解和有力行使。

　　总之，笔者认为，检务督察制度的构建受传统思维定势和现代观念更新缓慢的影响，即使法制明定和形式具备，但真正的构建和实施，还需要一个比较漫长的过程，还需要较之现状的超前性制度来规范并使其发挥巨大功效。因此，检务督察体制与职能设想、建构的科学性和合理性关键在于树立与时俱进、开拓创新的意识，大胆革新检务督察观念，方能发挥督察制度的应有作用，为中国特色检察制度发挥法律监督作用提供有力保障。

　　(作者为本报理论部编辑、法学博士后)