上海是我国最早开通公共交通的城市之一，公交车运营已有100多年历史，其规模、装备和营运服务水平，曾长期领先于国内各大城市。但在计划经济年代，公交却因体制机制上的不适应及长期投入不足，导致路况差、车辆少、车况糟。上世纪80年代，市中心行驶的公交车辆，在上下班高峰时段，车厢内每平方米空间最多要挤入11人。进入90年代，市民出行“乘车难”矛盾更加突出。为此，上海推出和实施了公交优先战略，大力推进以公交体制、机制、票制改革为主要内容的“三制”改革，取得了积极成效。

　　体制机制票制改革激活上海公交

　　上海的公共交通主要由公共汽（电）车、出租汽车和轨道交通组成。上世纪80年代末，出租汽车行业由体制、机制入手，先行起步实施改革，向全社会开放市场，鼓励开办新公司。80年代末90年代初，公交行业着手进行了一些小规模的尝试性改革，公交公司依靠社会力量开办一系列专线车。1991年组建上海巴士实业股份有限公司，跳出公用事业只能由国有企业垄断的旧思维框框。在此基础上，1995年，上海酝酿实施以公交体制、机制、票制“三制”改革为核心内容的全方位改革方案。上海市委、市政府高度重视，听取汇报，主持决策。市人大、市政协也广泛听取意见，提出建议。分管副市长全过程主持方案设计，城建、计划、公用、财政、工商、税务等部门积极参与和配合公交改革的具体实施。

　　1996年1月1日，上海公交“三制”改革起步实施。全市公交取消沿用几十年的公交月票，改为每张0.5元的普票；撤销大一统的原市公交总公司，其所属13家运营单位分别成为独立法人，形成多家经营的客运市场竞争格局；新成立市公交客运管理处，实施行业管理，组建全国首家授权从事公交国有资产经营的公交控股公司；1997年，着手建立运营调度、安置分流人员、经营者任用、机务管理、行政管理、合理分配、多元经营和人才资源开发等8项机制，使公交运营管理水平和经营效益得到提高。与此同时，加快运营公司的公司制改造和进行资产重组。通过资产重组和合作，在全市公交行业建立了10多家国内外合资、合作的经营性公交企业。

　　公交行业的全方位改革，激发了公交企业的内在活力和经营积极性。短短两年内，公交新辟运营线路128条，运营车辆发展到1.5万辆，全市公交运营线路达到1100多条，增长1倍多；司售人员规范服务合格率明显提高，车辆更新速度加快。1997年全行业更新运营车辆1000多辆，其中空调车600辆；大量投入运营的后置式无人售票车、IC卡公交车，提高了公交员工的人均劳动生产率。经济效益也在当年见效：1996年用于全市公交的财政补贴，较1995年减少5.32亿元；1997年公交企业再度减亏1.75亿元，13家运营公司多数实现收支平衡，并有部分公司开始赢利。公交改革也为自来水、燃气、市政等其他公用事业的改革提供了经验。

　　公交改革后形成的政企分开、管办分离格局，也使行业管理得到加强。市公交客运管理处着手制定行业规范服务三年规划，加强对公交客运市场的监管，并优化公交线网布局，开辟新居民小区线路，消除空白点，改善市民出行条件。

　　2001年，公交行业启动新一轮的深化改革，有力推动了国有公交企业的公司制改造，建立了产权清晰、责任清楚、利益明确的现代企业制度和运营管理中的激励、约束机制。2002年起，又进一步着手解决新、老公交企业之间不同体制的差异问题和公交运营公司与场站的关系。2005年，国有公交企业的行政关系全部划归市国资管理部门；撤销公共交通、出租汽车、轨道交通等业务管理部门，合并组建为市交通运输管理处，进行大行业监管。2006年，为完善上海城市交通管理体制，又对市区和郊区实行差别化管理，下放郊区运政管理权限，促进郊区公交事业发展。

　　出租车地铁等行业改革建设并举

　　出租汽车、地铁等行业的改革和发展也在推进、深化。2001年，出租汽车行业围绕实施品牌战略，推出了大众、强生、锦江、巴士、农工商五大出租汽车企业品牌，并支持归并了一批规模效应差、管理和服务质量不佳的小型公司，从而形成几十家具有一定规模、便于统一规范管理的公司，提高了出租汽车企业规模效益。

　　1995年7月地铁1号线一期项目建成投运，市政府于1999年在原有的上海市地铁建设公司基础上，组建上海申通轨道交通投资公司，2004年进一步整合重组，成立申通地铁集团公司，统一实施轨道交通投资、建设和运营。至2007年底，已有8条线路共234公里投入运营，日均载客量280万人次，占全市公共交通客运量的20%左右；至2010年，全市还将有200多公里线路、100多个车站组成的轨道交通新线投入运营。

　　公交改革在确保提供公共服务产品的同时，顺应市场经济要求，形成以客流为导向，紧贴市场、反应灵敏的经营机制，提高了服务质量和经营效益。1996年至2007年，全市公交车辆总数增长27%，运营里程增长98.6%，运客总量增长16%，单车里程载客量下降40%。“乘车难”问题基本解决，得到社会公众普遍认可。

　　（市建交委）