节日期间，城管队员维护公园秩序。

　　

　　社区老人把剪纸送给城管队员。

　　

　　法规做成 “魔方”样，孩子们很喜欢。

　　

　　奥运期间，城管队员自备地图为外国游客指路。

　　

　　城管队员现场发放宣传册。

　　北京城管求索和谐执法路

　　10年前，为摆脱“七八个大盖帽管不住一顶破草帽，每人一把号，各吹各的调”的窘状，北京在全国率先启动“城市管理综合行政执法”试点工作。于是，七八顶大盖帽磨合成一顶——城市管理监察大队成立了。用市民的话说，这叫“集中执法”，用专家的话说，这叫相对集中行政处罚权。

　　回首过去，这支年轻的执法队走得难免仓促匆忙，但毕竟日渐成熟，日臻完善，成为维护北京城市环境秩序的主力军。面对1600万市民的殷切期盼，面对13亿国人的百年奥运梦想，5000执法人恪尽职守、不辱使命，递交了一份合格的答卷，为改善首都的城市环境、推进“新北京、新奥运”战略构想，做出了积极贡献。

　　目前，北京城管职能涉及13个管理领域，市容环卫、施工现场、园林绿化、城市节水、停车管理……也许你说不全他们管的事，但有一点你却心知肚明——“咱们北京要有个整洁、优美的环境，离了城管可不行！”在最先“集中执法”试点的宣武区，家住椿树社区的市民刘敏女士这样评价城管工作。

　　十年出一法

　　10多年前，“七八个大盖帽围着一个大草帽”的执法现象并不少见。这恰恰说明，一种违法行为，各部门都有权管，但都没有最终解决问题的职权，多头执法，职能交叉，重复处罚，机构膨胀，管理效率却低下。对于小商贩来说，你罚得越多，我出摊的决心越大，因为总得把罚的挣回来吧。

　　1998年的12月初，在公主坟，你还看得见卖柿子和卖橘子的马车在路上扎堆呢。这一年，王建华带着海淀城管大队的队员开始上街查处小商小贩。那时，相对集中行政处罚权改革已经在城八区铺开。

　　城管的职能由市容、工商、规划、园林等部门划转而来，解决的是各单位长期解决但效果不明显的问题。而“集中行使”的法规也正是从这七八个大盖帽的单位直接划转过来的。

　　怀抱着百个法规、规章——依据多、内容杂、操作难，每个人的心里都是沉甸甸的。“我们是‘借法执法’，借的东西用起来就不那么理直气壮。”老城管王建华如是说。借法执法，但毕竟是有法可依。面对着一个即将举办奥运会的城市，这并没有影响城管队员的干劲。就拿小广告来说，仅2006年至2007年，京城街头的非法小广告号码就被暂停5万个。2007年底，96310城管热线的小广告举报量终于退出了“市民举报的主要城市秩序问题”行列！

　　做了10年城管队员，王建华们盼来了自己的法。2008年起，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》实施。北京推行“相对集中行政处罚权”改革10年来，首次以市政府令的形式，对城管机关的行政处罚权予以明确、统一的规范。《办法》规定了13个领域的行政处罚权，它的出台为城管执法提供了直接的法律依据。

　　“其实《办法》并没有新增城管的处罚权限，只是以法律的形式给我们的执法地位一个肯定，从此在执法中，就不会遇到‘你们凭什么管我’的问题了！”正在奥运中心区执法的城管队员赵丽宏如是说。

　　专家点评

　　半数法规在规范城管自身

　　为什么要经历长达10年的时间才专门为城管立法呢？市政府法制办副主任王金山说，这正说明了市委市政府对城管体制改革，特别是行政执法体制改革非常慎重，非常严肃。通过10年实践，城管行使职权的范围，怎么行使职权，行使职权的程序，行使职权的内容基本确定。而这部法规的出台是对城管执法10年工作的肯定。

　　翻看《办法》你会发现，将近一半的篇幅是在规范城管自身的执法行为，比如罚没物品要登记，罚款个人千元以上要听证，队员不得擅自收缴罚款，与当事人有利害关系的城管队员要回避等等。

　　感悟

　　立法核心是为城市更有序

　　出乎意料的是，城管10年磨一法，而这法更多的是规范城管机关在执法过程中的文明执法、公正执法和依法执法，强调的是社会监督。市政府法制办副主任王金山说，城市管理的目的是为了城市更有序，这是立法的核心。不是为了理直气壮地罚款，而是更多的坚持为民服务，这话说到“点”上了。

　　十年磨一剑

　　“立法的核心不是为了理直气壮地罚款，而是更多的坚持为民服务。”这句话对丰台区方庄城管分队队长高银生来说，印象太深刻了。高大威猛的高银生武警出身，“在部队的感觉是既有责任感又有光荣感，转业到城管，只有责任感，没有光荣感了。”

　　高银生刚入城管时，看到满大街都是有碍观瞻的现象，违法者却多是困难群体，“想管不忍心，不管又不尽职责，管起来又得不到市民的理解——感觉只有责任感，没有光荣感！”

　　法制日报记者张有义、李亮在《一个城管队员的一天》中记述了城管队员郭欣的一天。2008年1月16日，从早上6点半到晚上8点，郭欣干了7件事：堵截泔水车、劝说居民把占了绿地的白菜搬走、要求服装厂把快塌下来的广告牌修理好、到单位集合清查黑摩的、处理超高货车损坏天桥事件、去一小区了解物业无故停暖事件、劝说节水设备损坏的洗车房先暂停营业。这就是普通城管队员的一天。跟郭欣过招的，都是普通市民，他们大多是城市失业人员、失地农民、小本经营的商贩以及孤寡残病等困难群体。处在社会底层、生活较为困难，为谋生，他们占道经营，甚至露宿街头。他们法制观念和城市意识都不强，会认为城管执法是与他们过不去，是砸他们的饭碗。因此，极易产生抵触情绪，甚至暴力抗法。

　　中国人民大学宪法与行政法学教授莫于川说：“我们必须认识到，行政执法的目的不是只要秩序，而不要生活。社会只有秩序，但老百姓不方便了，这并不是理想的执法结果。”

　　2007年5月，北京市城管执法局对社会公布，今后，北京城管对摆摊设点、店外经营等70多种违反 《北京市市容环境卫生条例》的违法行为不再仅依靠罚款进行处罚，取而代之的是对不同违法行为分别尝试实行：执法事项提示制、轻微问题告诫制、管理责任建议制、突出问题约见制、重大案件回访制、典型案例披露制六项措施，这六项措施被城管人称为行政指导措施。也就是根据事件的性质，变过去的单一处罚为教育与处罚相结合，重在教育、预防。

　　2007年5月27日，高考在即，全市的工地都收到一封名为“杜绝噪音扰民，创造和谐应考环境”的信件——城管首次在全市范围内实行“行政提示制”。这个“静心07行动”有效杜绝了施工扰民，确保了高考和中考的顺利进行。

　　2007年7月，市城管局通过媒体曝光8块非法设置的大型户外广告。这8块户外广告 “顶风”设立，这是城管部门首次采取 “典型案例披露制”，这一曝光，加强了社会监督力度，督促当事人及时纠正了违法行为。

　　在各类非法小广告中，房屋出售、租赁类占到总数的47%。2008年3月，城管联合市建委对16家散发过小广告的房地产开发企业和房地产经纪机构进行约谈告诫，城管首次启用 “管理责任建议制”和“突出问题约见制”。今后继续违法的企业将被记入市建委的信用系统。

　　今年冬天，海淀街道的居委会主任李月仙可以不用为社区居民买冬储大白菜的事儿犯愁了。城管海淀分队的两位队员早在11月就主动到社区，为进入到社区销售冬储菜的菜农办理了社区准入证。这个准入证就好像是菜农的 “身份证”，只有持证菜农，才可进入社区售卖白菜。城管分队与街道办事处对菜农进入社区的管理更是有着细致的安排，不仅规定了他们进入社区的时间，还要求菜农最少是两个人卖菜，一些老人需要送菜上门的，菜农也好帮把手。这一细致的安排，让社区的老人特别满意。

　　在方庄，“行政指导”让方庄城管分队队长高银生终于找到了久违的光荣感。此前，他们处罚了摆摊卖金鱼的48岁的张女士，随后暗中了解到她家庭困难，并帮她觅得了一份促销员的工作，当高银生通知张女士到单位报到的时候，张女士哭了：“以前就知道城管管穷人，现在又多了一项——城管还会帮穷人。”她给高银生送了一面锦旗：人民的好公仆，百姓的知心人。

　　专家点评

　　柔性执法是法治进程中的潮流

　　中国人民大学宪法与行政法学教授莫于川认为，多年遵循的“重罚款、轻预防”的城管执法理念发生了改变，是变强制性和硬性执法为“刚柔相济”执法的一种有益尝试。

　　政府机关是为老百姓服务的，政府机关执法的目的就是让相对人的合法利益得到保护，让他的发展目标得到实现。而以人为本、柔性的执法将更有力、更有效地达到行政执法的这个目标。柔性执法在法治进程中是一种潮流，是行政民主化的潮流，形势变了，执法方式也要变。

　　感悟

　　10年磨柔剑温暖百姓心

　　曾几何时，执法是一件让城管队员为难的事情，“管松了说不作为，管严了说不文明”。转变执法理念，加大使用指导、劝告、建议、提醒等柔性行政指导的力度，强化了预防，加强了沟通，创造了和谐，保障了民生。

　　10年磨一剑，最终磨的竟是一把柔剑，一把人情剑，一把亲民剑。这10年青春磨砺的剑，既捍卫了法律的尊严，又温暖了百姓的心，维护了市民的利益。

　　十年树一队

　　队伍建设是做好一切工作的根本保证。对于年轻的城管队来说，这方面的任务显得尤为突出。城管行使的是“集中执法”的权力，权力集中，责任重大，执法涉及城市生活的方方面面，关系到群众的切身利益，代表着党和政府的形象。建队10年来，城管机关始终把队伍建设作为工作的第一要务，以人为本，不断提高执法人员素质，规范执法人员的行为，全力打造一支文明执法之师。

　　10年间，北京市城管执法局先后出台了很多措施及法规来强化队伍建设，打造城管执法品牌，塑造城管执法新形象：

　　一、在全国城管系统首创城管执法人员执法资格管理制度，自2004年起，对全市城管队员开展执法资格年审，并将存在问题的执法人员的考核信息录入资格管理系统，对执法人员实现动态管理。

　　二、出台城管执法人员“八不准”、《城管执法人员行为规范》及“五条黄线”，对全体城管执法人员进行纪律性约束。城管执法人员着便装执法、酒后执法、粗暴野蛮执法、不开票据执法、使用协管员单独执法等五类不文明执法行为被列为城管队员的五条执法黄线，如触犯黄线，将被吊销执法资格。

　　三、为保障上述措施能够得到有效落实，北京市城管执法局还成立了纠察分队，对全市5000名城管执法人员专项纠察，重点整顿野蛮执法、不文明执法、在岗不作为等现象。

　　仅从以上三点，我们就可看出，城管执法系统对改善城管执法形象，提升城管执法品牌的力度和决心。

　　“外”塑形象，“内”更要强素质，尤其是在着力构建和谐社会首善之区的大背景下，打造一支有凝聚力和战斗力的队伍，这一点更为重要，北京城管在这方面下了大力气。

　　2006年3月，36名城管队员走进清华大学的讲堂，为城管执法开设专门的公共管理硕士课程班这在全国也是首次。在两到四年里，36名城管队员将利用双休日等闲暇时间完成课程学习。市城管执法局希望依托高等学府，培养专门的高级城市管理人才，以提高城管执法水平。

　　10年来，全市城管执法系统按照“统一领导、集中管理、分级负责、分类培训”的教育培训原则，形成了岗前培训、基础培训、专业培训、继续教育一体化的培训体系，目前，全市城管执法系统大学本科以上学历的占总人数的88%，为适应新形势、新任务、高标准履行城管职能打下了坚实的基础。

　　今年10月，中央民族大学法学院教授熊文钊、北京大学法学院教授湛中乐、著名律师毛铮铮3人以“城管法制专务”的身份，分别进驻西城、海淀、石景山区城管大队，挂职指导法制工作，列席办公会，对重大决策发表意见。聘请法学专家到城管队伍专职指导工作，这在全国城管系统尚属首创。这一举措对提升城管科学决策水平和决策执行的社会效果，提高工作人员依法行政能力，更好地维护市民合法权益，作用不言而喻。

　　种种创新，来自城管系统不可动摇的决心——努力打造一支 “公开、依法、亲民、高效”的执法队伍。种种举措已初见成效，市城管执法局2007年全年受理执法风纪类案件较2006年下降了41%。调查显示，北京市民对城管工作总体满意度稳步上升，公众对城管工作“不可或缺”的选择比例由2004年的67%逐步上升至2007年的73.1%。对城管执法效果的满意度由2004年的66.7%提升至2007年76.64%，提升了近10个百分点。

　　专家点评

　　执法者须崇法又尚礼

　　中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授姜明安认为，执法者必须崇法，即信仰法律、崇奉法律，乃至敬畏法律。除崇法外，执法者还必须尚礼，即崇尚文明礼貌。尚礼首先要求执法者有一定的道德素养。执法者不是一般的人，是代表国家、代表政府行使公权力的人，是人民的公仆，所以其对人民，对自己执法的相对人必须有更多的敬畏和热情，从而提供高质量的文明服务。

　　感悟

　　和谐之美让人看到希望

　　8月30日，在崇文门路口，两位城管队员正在把盲道上的自行车一辆辆搬开，身后不远处，一位盲人拄拐杖前行——没有罚款，只有服务，我感到了一种和谐的美。和谐是一种状态，是一种追求，更是一种希望。那一刻，生活在这个城市的人很幸福。

　　本版撰文 章仑