一脚油门到底，海南燃油税费改革15年
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12月19日，国务院发布了关于实施成品油价格和税费改革的通知。通知称：取消公路养路费等六项收费，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，提高成品油消费税单位税额。通知明确：成品油税费改革自2009年1月1日起实施。
这意味着，在我国争议十多年的燃油税最终以燃油消费税的形式到来了。
国人热议燃油税，而海南实施了15年之久的改革再次进入人们的视线。
早在1994年，海南在全国率先将公路养护费、道路通行费、过桥费和公路运输管理费“四费合一”，改为只征收机动车辆燃油附加费。这一改革使海南成为全国唯一没有公路收费站卡的省份，让海南独享了15年的畅快的“一脚油门踩到底”。很多人都期待，“一脚油门踩到底”的“海南模式”能够尽早推向全国。
文/图 本报记者曾向荣、窦丰昌、关家玉
海南的燃油附加费改革，于1993年开始酝酿。那时候，海南建省刚满5年。
困境
人少车少收不回投资
“要想富，先修路。”交通基础设施的落后，成为制约海南经济发展的瓶颈。但现实的困境在于，海南的养路费收入很低，入不敷出，制约了海南公路建设的资金需要。此外，海南的财政相当拮据，难以投入巨额的资金。由于资金匮乏，海南的高速公路只建了东线高速公路的半幅。
“在1994年改革之前，公路养路费等几种费用加在一起才1.8亿元人民币。”海南省道路运输局局长冯学词告诉记者。
当年酝酿“一脚油门踩到底”式改革之时，冯学词是海南省交通厅办公室主任，1996年被任命为海南省交通规费征稽局局长，一当就是8年，成为这项改革的实际操盘者。
海南一度想学习广东的经验，引进社会资本，投资建收费公路。但冯学词发现，吸引社会投资建公路，没有人愿意这么做，因为海南的经济欠发达，人口密度低，车流量少，而贷款修路、收费还贷机制的前提条件是车流量。
海南建省初期，全省汽车才1万多辆，现在也就只有20多万辆。“东线高速路修起来的时候，路上基本上没看到车。车流量少，社会资本就不看好到海南投资建公路。”冯学词分析。东线高速海口-黄竹曾经试行收费了几个月。据当时测算，东线高速车流量日平均仅三四千车次。按照这个流量建收费公路，根本收不回投资，甚至连还利息都不够。
设收费站的做法，还会大大降低高速公路的使用效率。“海南的市县距离很短，基本上二三十公里、最长不超过50公里就设有收费站，导致高速公路上的车速没法提高，高速公路效率很低。”冯学词说。
更严重的问题还有腐败。由于收费站太多，收费的腐败问题就明显暴露出来，公路乱设卡、乱收费、乱罚款等“三乱”严重存在。
突破
改革实现“一脚油门踩到底”
对于年轻的海南特区而言，必须寻找一个突破口。
1993年12月19日，阮崇武签署海南省人民政府第39号令：《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理办法》将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等四费合一，征收燃油附加费。1994年1月1日，该办法正式执行，海南由此成为全国第一个燃油附加费改革省份。
1994年1月1日，一夜之间，海南大大小小的公路收费站全部取消。乱设卡、乱收费、乱罚款现象被“釜底抽薪”，海南也由此成为全国唯一没有公路收费站卡的省份，实现了“一脚油门踩到底”。
两年后，依据全国人大授予的地方特别立法权，海南省人大常委会颁布实施《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》，将政府规章上升到地方法规，保障了海南燃油附加费改革的顺利进行。
阻力
走私严重果断砍断利益的手
作为海南燃油附加费改革的实际执行者，冯学词感受到了压力和阻力，在就任海南省交通规费征稽局局长之时改革很不顺利。“眼看就要失败了。之所以不顺利，最主要还是利益的驱动。”冯学词说。
打击走私的压力首当其冲。因为海南油贵，巨大的利益空间让走私者铤而走险。海南四面环海，走私者把油从广东、越南、香港偷运过来。
“走私严重，势必给我们内部管理带来很多问题，走私严重，肯定会有利益上的驱动，会造成腐败问题，怎么解决？就要砍断利益的手。如果不砍断利益的手，就无法维持正常的收费。”冯学词告诉记者，如果管不住走私，改革就可能失败。
冯学词说：“走私者偷运油，需要内部的人配合，造成了有利益的驱动，我们内部也受到利益的诱惑。如果不采取正确的方式，势必造成改革流产。”
而非公路用油的补偿问题，带来的压力也比较大。
“海上捕鱼用的是汽油，收取附加费之后，鱼苗价格怎么调整？农业抽水站用的是汽油发电机，用的也是汽油。汽车修理厂所用的汽油只是用来试验发动机，没有上路，这如何调整？”冯学词说。
不过，上述问题都通过市场的方式消化解决。
冯学词告诉记者：“比如鱼苗，刚刚进行燃油附加费改革的时候，一尾只有0.7元，后来逐渐增加到一尾17元。市场把它消化掉，问题就解决了，老百姓就没有更多的要求，慢慢地，老百姓心理上也逐渐接受了。”成效
燃油附加费年均增长10%
海南燃油费改革的成功带来了积极的成果。
改革之后，海南成为全国第一个公路无“三乱”的省份。没有收费站，人们在海南的高速公路上可以尽情享受开车的便捷和畅快。冯学词说：“那时的电子监控不是很严格，速度基本在120～150公里/小时之间。按照我的理解，如果跑高速公路的速度没有120～150公里/小时这样的水准，高速公路没有意义。”
此外，海南的交通规费也不断增加。冯学词告诉记者，在1994年改革之前，公路养路费等几种费用加在一起才1.8亿元人民币。改革之后，第一年就达到4.2亿元，随后逐年增长，在2007年达到了12亿多元。“对海南这样一个小省来说，这是一个了不起的数字。”冯学词说。15年来，海南累计征收燃油附加费80多亿元，年均增长10％以上，而整个海南交通规费征稽系统只有560多人，征稽成本是全国最低的，行政效率得到很大提高。
规费的增加，使得海南公路建设资金匮乏的局面得到了明显改善。根据制度设计，海南燃油费中的63％为养路费，用于道路养护；32％为通行费（过路过桥费），用于交通建设。利用这笔交通征缴费用以及其质押所获得的资金，海南的公路交通网变得日益完善。
出租车司机王海宁回忆，10多年前，海南只有海口到文昌一段不到60公里的高速公路，其余都是一般公路。但如今，海南有环岛东线、西线等高速公路。
“海南刚刚建省办特区，加上还是经济欠发达的地区，完全靠过路过桥费维护、还贷，或者作为资本金向银行贷款，这是很困难的。因为有了燃油附加费改革，使得当时公路建设资金很缺乏的局面得到了改善。改革之后，有了资本金向银行贷款，建成了环岛高速公路。”冯学词说。
在冯学词看来，海南燃油附加费的实施，对于带动海南东部和西部的经济发展有非常重要的意义。“海南的东部基本上以旅游为主，从海口到文昌，从文昌到琼海，从琼海到万宁，从万宁到陵水，从陵水到三严，全部以旅游景点为结构的东线经济带基本形成。后来我们贷款修路，把西线高速公路修起来了，逐渐形成大项目和大农业基地为主的经济结构。东部地区旅游、西部地区工业，加上洋浦开发区，以高速公路为纽带的经济发展圈基本形成。”
冯学词表示，海南基础设施建设，特别是公路建设能够有今天，和燃油附加费改革有密不可分的关系。“如果国家不实施费改税，海南的燃油附加费改革的生命力和历史使命远没有结束。”他说。
接轨
不会增设收费站走回头路
为了与国家成品油税费改革方案衔接，近日，海南省对燃油附加费进行了微调。海南省政府决定，自今年12月20日零时起，在燃油销售环节开征车辆通行附加费，同时停止征收燃油附加费。这意味着，在海南开车，依然能够享受“一脚油门踩到底”的畅快。
“海南之所以不设卡收费，主要是为了巩固海南燃油附加费改革的成果。”海南省交通厅厅长董宪曾在新闻发布会上表示。如果重新设卡收费，管理成本必将增加。海南省交通厅一位人士告诉记者，如果设卡收取车辆通行费，将大大增加行政成本。据测算，海南省设卡收取车辆通行费，仅收费站建设至少投入资金3.7亿元，至少增加征收人员1900人，每年需要增加人员经费7300多万元。
冯学词告诉记者：“要是设收费站，我肯定第一个反对。并不是我把燃油费改革做成功了才这么说，而是因为设收费站不现实。那是一种倒退，国家征收燃油消费税的时候，就考虑二级以上公路收费要取消，我们干吗要倒退回去呢？没有必要。何况海南的高速公路路程本来就不长，共600多公里。”在他看来，设收费站，一方面投资还是回不来，而且老百姓接受了畅快的交通方式，现在又去改变它会很糟糕。
和国家方案相比，海南的做法有两点不同。“一、征收部门不同。海南的做法是由交通系统征收，国家方案是由税务部门；二、征收环节不同。海南的做法是在销售环节，国家方案是在生产环节。”海南省交通厅规划财务处处长徐志飞告诉记者。
记者了解到，按照海南的做法，加油站进油之前，必须先代交燃油附加费，加油站销售汽油的时候，再向车辆使用人收取相关费用。而征稽部门在燃油批发企业装了控制设备，进油口装了进油流量计，还装了监测雷达。出油口装了出油流量计。流量计是自动的，记录下来后传到监控中心。“流量计是自动控制的，想多一点都不行。”冯学词告诉记者。
在回顾海南燃油附加费改革的不足时，冯学词告诉记者，收费还贷方式在海南怎么实施，的确是一个值得研究和解决的问题。但他认为，在海南车流量少的情况下，如果光靠收费还贷，这很难做，做起来的效果估计也不好。
现任海南省交通规费征稽局局长朱克武对记者表示，目前海南公路建设融资方式比较单一，如何调动社会资金修路，是必须考虑的问题。