城市居民委员会，是城市最基层的民主自治组织。

　　1990年1月1日起实施的《城市居民委员会组织法》(以下简称居委会组织法)，只规定了居民的选举权利，没有规定居民的罢免权利，“选举容易罢免难”已经成为困扰基层民主自治的一个重要因素。

　　发生在江苏徐州风华园小区的罢免事件，就是一个很好的例证。居民认为居委会不称职提出罢免案，经过两级法院裁定，最后无疾而终。时至今日，提出罢免案的居民仍对当初的裁定表示不满。

　　近日，接到当事人的情况反映后，记者奔赴徐州对此案的来龙去脉进行了深入采访。在近年的全国人代会上，有不少全国人大代表提出议案，要求修改居委会组织法。目前，该法修订草案送审稿已由民政部报送国务院。

　　A 业委会主任带头要求罢免居委会主任

　　罢免案的提出与一个知名度很高的网络举报人有关，他就是中国矿业大学理学院副教授王培荣。

　　王培荣住在徐州的风华园社区。这个社区是徐州市政府出资修建的，居住者大都是知识分子———徐州各大高校、科研单位等具有高级职称的人员。目前，已有3500多户、1.3万多人在此居住。王培荣是风华园小区业主委员会主任，小区居委会主任是刘永修。

　　“风华园居委会不称职，已有两年多没有开居民大会。”王培荣告诉记者，他提出罢免刘永修居委会主任的理由主要有三点:“一是选举不合法。2005年3月换届时，刘永修当选主任，可当时刘永修既是选举领导小组组长，又是候选人;二是工作不称职。不讲民主，居委会共有5名成员，已经有一名副主任、一名委员提出辞职;三是居委会账目不清。”

　　在提出罢免案之前，王培荣等人组织了一次签名活动。“共有1500多户居民签名要求罢免刘永修。”王培荣认为，可以提出罢免案了。

　　2006年9月8日，风华园社区历史上第一个罢免案诞生了。“提议召集居民会议罢免刘永修居委会成员及居委会主任职务”的罢免案被送到徐州市泉山区泰山街道办事处。

　　“我们收到罢免案后非常重视。”泰山街道办事处副主任杨莹莹告诉记者，“首先，街道组织人员调查，由民政科组织核实。经过入户调查，发现有一部分签名是在发放400元维修费时签的，但确实有38%的居民代表签名要求罢免居委会主任。”

　　2006年12月7日，泰山街道办事处民政科发文说，目前已走访700多户居民，同时，经申请批准，泉山区审计局对风华园居委会代管业主委员会的账目进行了专项审计，在审计过程中，业主不断向审计部门反映新的问题，相关审计工作正在进行。据此，待审计有明确结论后，泰山街道办事处将根据《城市居民委员会组织法》指导召开居民代表会议。

　　B 罢免一波三折

　　张蕴慧是泰山街道办事处分管党群的副书记，她告诉记者:“我们要求刘永修召开居民代表会议，但刘永修迟迟不召开会议。”

　　对此，刘永修针锋相对:“泰山街道办事处对我说，开不开会，你们自己定。我强烈要求开会，要求办事处、民政部门参加，但他们不敢来，他们害怕王培荣。”刘永修认为，“不开会对我不利呀!所谓900人签名是假的，给我罗列的几项‘罪名’都不成立。我要求召开罢免会议，公开事实真相，但办事处不同意。”因为提出罢免案，王培荣与刘永修个人之间的矛盾公开化，两人互相指责对方“有经济问题”，昔日的好朋友反目了。

　　“他们两人都没有经济问题。王培荣是业主委员会主任，刘永修是居民委员会主任，我们一直想化解他们之间的矛盾，试图通过联席会调解，但没有成功。”杨莹莹认为，“街道也没有硬性手段来干预，因为对居委会，街道只能指导，不能越位。”

　　风华园社区党委书记睢良进则是另一种观点，他告诉记者:“我们认为，罢免案与事实不符，所以社区党委形成决议，没有召开罢免会议。我们与上级党委的观点有分歧。”

　　看到罢免案一直没有进展，王培荣决定向泉山区政府、徐州市政府以及民政部门反映情况，希望得到支持。“我们提出罢免刘永修，合情、合理、合法，但有关部门不作为，罢免案一直难以启动。”

　　C 提起行政诉讼，法院不予受理

　　见有关部门迟迟不作为，2007年5月，王培荣将徐州市泉山区政府泰山街道办事处、泉山区民政局、泉山区政府、徐州市民政局四家单位列为被告，诉至法庭。 在诉状中，王培荣提出了5项诉讼请求:一是，泰山街道办事处纵容包庇居委会主任刘永修，泉山区政府、泉山区民政局、徐州市民政局监督不力，导致风华园居委会自2005年3月1日换届起已两年多没有开居民大会，国家法律法规在风华园社区两年多得不到执行，请求法院认定四被告均有行政不作为行为。

　　二是，风华园社区居民联名要求召开居民大会，罢免刘永修的居委会成员及主任职务，因四被告监督指导不力，导致长达8个多月时间没有依法召开居民大会，请求法院认定四被告均有行政不作为行为。

　　三是，在街道办事处公函答复要召开居民大会的情况下，当年选举刘永修当居委会主任的68.18%居民代表，联名要求把罢免刘永修居委会成员及委会主任职务列入居民会议议题。因四被告指导不力，导致至今没有依法召开风华园居民大会，国家法律法规在风华园社区至今得不到执行，请求法院认定四被告均有行政不作为行为。

　　四是，请求法院责令四被告在一个月时间内执行国家法律法规，在风华园社区召开居民大会。

　　五是，诉讼费由四被告交纳。

　　5月15日，徐州市中院发给王培荣一份通知书:你起诉徐州市泉山区政府、泉山区政府泰山街道办事处、泉山区民政局、徐州市民政局行政不作为一案，经我院审查认为，依据《行政诉讼法》第十四条第(三)项、最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第八条规定，不属于我院行政案件的管辖范围。另，你交的起诉状及证据复印件请你至中院立案庭领取。

　　接到这个通知，王培荣非常气愤。不过经过投诉和争取，“徐州中院改正了错误，又通知我，可以立案了。5月23日，徐州中院立案庭法官主动打电话给我说，经审查，符合行政诉讼立案条件，要我带上50元诉讼费到徐州中院立案庭立案。”

　　然而到了5月29日，徐州中院却下发裁定，“对王培荣的起诉，本院不予受理”。

　　 D 法院解释：行政指导行为不可诉

　　徐州市中院向王培荣解释说，《城市居民委员会组织法》第二条规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助……”《国务院批转民政部关于加强城市街道居民委员会工作报告的通知》指出，街道办事处是城市基层政府的派出机关，是直接指导居民委员会工作的职能部门。民政部门是负责城乡基层政权建设日常工作的部门，要加强对居民委员会工作的指导。即市辖区的人民政府或者它的派出机关及民政部门对居民委员会的工作仅负有指导的职责。最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(四)不具有强制力的行政指导行为。

　　法院说，起诉人王培荣认为其所在的风华园居委会不依法召开居民大会，居民联名要求召开居民大会，罢免该居委会主任及成员职务，泉山区政府泰山办事处纵容包庇居委会主任的违法行为，而泉山区人民政府、徐州市泉山区民政局、徐州市民政局监督不力，请求法院认定四被诉人行政不作为、责令其限期召开居民大会等诉讼申请，缺乏法律依据，不属人民法院行政诉讼受案范围。

　　王培荣不服一审裁定，上诉到江苏省高院。“风华园社区居民联名要求召开居民大会，罢免居委会主任，符合法定条件，政府相关部门也予以认可。我们多次向徐州市民政局反映情况，并要求由居民代表自己组织召开居民代表大会，但徐州市民政局答复称，居民大会必须在办事处指导下，由居委会组织召开，否则无效。”王培荣说，罢免案难以启动，难道没有人来承担责任?

　　2007年7月20日，江苏省高院驳回了王培荣的上诉，维持原裁定。该省高院认为，风华园社区至今没有召开居民大会，有关行政机关并未不履行指导居委会工作的职责，不存在行政不作为的具体事实。

　　风华园社区的罢免案无疾而终。2009年1月，风华园社区居委会换届选举尘埃落定，在新一届居委会中，原班人马无一留任。“这一结果体现了居民的意志。”王培荣对记者说，“可为什么只能等到换届才能换掉不称职的居委会呢?”

　　“我希望有关部门能及时介入罢免案，司法机关能受理类似案件。”王培荣对记者表示，他还将继续申诉，讨个说法。

　　 记者手记

　　民主权利呼唤司法保障

　　就是这样一个看似简单的罢免案，历时一年多，官司打到高级法院，结果还是无疾而终———法院没说这个罢免案该不该启动，更没说罢免理由是否充分，总之，法院不管这个事。

　　奇怪的是，对徐州居民提出的这个罢免案，几乎所有的“上级部门”———街道办、民政部门，都认为应当启动罢免程序，并“指令”社区居委会召开会议;而罢免案的另一方———一旦启动罢免程序，有可能被罢免的居委会主任，也强烈要求召开大会，以证清白。可就是这样大家都认为应该做的事，结果还是做不成。

　　有观点认为，行政指导行为不可诉，对此，无论实务界还是理论界，都是意见纷纷，认为这种观点阻碍了基层民主的发展。因为，缺乏受损救济机制的权利是不完整的。缺乏司法保障，老百姓的民主权利、基层民主自治权，就是空中楼阁。

　　据记者了解，基层民主遇到司法保障这个瓶颈，已引起高层关注。去年12月3日，最高人民法院出台《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，在保障农民民主权利方面规定:要综合运用各种司法审判手段，保障农民依法行使各项民主权利。在审理涉及村民自治决议的案件时，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，就应当尊重和维护村民自治决议的效力。村民自治决议违反法律、行政法规，侵害农民合法权益的，要依法予以撤销。要通过对农民民主权利和其他合法权益的依法保护，依法促进村民自治范围的不断扩大，推动村民自治制度健康有序发展。

　　最高人民法院的这个意见，是依据中共十七届三中全会决议作出的。这说明，给民主权利提供司法保障，已经不存在争议了。司法保障公民依法行使民主权利已是大势所趋。我们期待，类似风华园社区民主自治也能藉此健康有序发展。