地方人大常委会成立30年来，监督权从“橡皮图章”向“硬性监督”转变

　　最近，全国各地先后举办地方人大常委会成立30周年纪念活动。1979年7月1日，五届全国人大二次会议表决通过了关于修正宪法若干规定的决议和7部法律，规定县级以上地方各级人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会制定地方法规的权力。此后，地方各级人大常委会陆续成立。

　　“地方人大常委会成立30年来，各级人大及其常委会按照法律规定发挥的作用越来越明显。”近日，全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清表示，30年来，我国各级人大及其常委会告别了“全票通过”时代，还对本级“一府两院”报告、人事任免多次“未通过”。“这些‘未通过’议案是我国民主进程中弥足珍贵的标本，使人大及其常委会的监督权从‘橡皮图章’向‘硬性监督’转变。”

　　现象

　　人事否决早于专项报告否决

　　1980年4月18日，时任全国人大常委会副委员长彭真在地方人大常委会负责人第一次座谈会中，首次把地方人大及其常委会的主要职权划分为立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。

　　据统计，在人大常委会行使“四权”中，“人事任免权”最早说“不”，从六届全国人大（1983年至1987年）就开始出现。据全国人大常委会办公厅编印的1985年的《工作通讯》披露，某自治区人大常委会否决了区党委提名的外贸厅厅长的人选，但该人选仍然上任该职务。时任全国人大常委会委员长彭真在委员长会议上对此提出严厉批评，称“这不符合宪法规定”，并向中央书记处报告，该区党委书记受到了中央的批评。

　　与人大常委会否决人事任命不同，政府专项工作报告“未通过”案例在21世纪后才出现。据公开资料报道，2000年，湖南芷江县人大常委会将该县人民政府《财政预算调整的报告》“打了回去”。

　　“未通过”案例近年激增

　　据公开报道统计，从2000年以来，有28个各级人大常委会对46个案例说“不”，包括17个县、8个市和3个省级人大常委会。分布在安徽、广东、湖南、辽宁、新疆等13个省份，其中，湖南和新疆“未通过”案最多。

　　值得一提的是，在2005年和2006年出现“未通过”高峰：2000年4个、2001年1个、2002年2个、2003年1个、2004年1个、2005年17个、2006年13个、2007年3个、2008年1个、2009年至今3个。从种类来看，“一府两院”的专项报告类被否决的最多、人事任免次之、法规制定和修改及制定规划较少。

　　湖南永州市、溆浦县、麻阳县人大常委会在同一次常委会上，同时否决了3个议案。湖南嘉禾县、涟

　　源市、麻阳县等地的人大常委会多年来屡次说“不”。

　　原因

　　人大和人大常委会相得益彰

　　在地方人大常委会行使“否决权”的同时，地方人大也开始使用这个“杀手锏”。全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清介绍，人大常委会和人大行使职责的级别不一样。每年举行一次人代会主要审议本级“一府两院”的工作报告、主要领导人的选举，审查和批准本行政区划内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，听取和审议本级人大常委会的报告等；各级人大常委会是在人代会闭会期间，审议“一府两院”的专项报告、人事任免等。

　　1989年5月，湖南省七届人大二次会议上，湖南副省长杨汇泉成为我国首例由代表联名提出并获通过的罢免的省级官员；2001年，沈阳十二届人大四次会议未通过市中院工作报告，成为我国人大历史上第一个否决法院工作报告的“标志性事件”。

　　有专家认为，地方人大及其常委会行使“否决权”，二者互相促进，相得益彰。

　　《监督法》对人大监督的刚性规定

　　甘肃省人大常委会《人大研究》副主编谢蒲定认为，在前20多年，地方人大及其常委会监督权的行使进步不明显，主要原因是缺乏专门的监督法，宪法和法律中规定的监督职权由于缺少具体程序上的规定，导致监督程序及方式受到影响。2007年《监督法》实施后，对监督的程序和刚性手段上有相对细的规定，还赋予地方人大常委会对专项工作报告的监督。

　　谢蒲定表示，近年来，地方人大行使否决权的案例越来越多，与中国民主法治建设的进程、整个政治经济发展的状况有关，党政关系也在逐渐理顺。

　　表决器代替举手反对票增多

　　特别是在“十六大”前后，地方各级人大常委会主任普遍由各级党委书记兼任，大大提升了人大常委会的地位。2002年1月，在北大光华管理学院新年论坛上，时任全国人大常委会副委员长的成思危说：“哪里有电子表决器，哪里的反对票就多。举手表决，几乎都是全票通过。”

　　程湘清介绍，在六届全国人大（1983年-1987年）后期，全国人大开始使用表决器，“当年反对票多了些”。随后，表决器也被地方人大及常委会请进了神圣的民主殿堂，很多否决案都是采用无记名或按表决器的方式产生的。沈阳市人大否决法院报告前一年，就开始使用电子表决器。

　　谢蒲定认为，从中国的现实情况看，按表决器这种不记名的表决方式显然有很大的优势。

　　探讨

　　人大表决程序是否公开？

　　最近一次地方人大常委会行使否决权是今年3月27日河南省十一届人大常委会未通过任命查敏为河南省住房和城乡建设厅厅长的议案，引发热议。有人认为，人大常委会行使否决权时需说明理由，防止这项权利被少数人私用。

　　河南省人大常委自称投反对票的委员在接受采访时透露，他们反对的理由不一：“对查敏不了解”“性格太傲”“工作没有做好“任该职务时间太长”等。

　　全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清解释，各级人大常委会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权“未通过”属于正常情况，不需要作出专门解释，“表决权是不允许追究的。”他表示，在人大常委会人事任免议案中，约1%-2%的提出人选没通过，原因是多方面的。

　　“未通过”追责仍是法律空白

　　谢蒲定认为，“未通过”案例真实反映民意，是我国民主进程中的进步。但“未通过”案后续该怎么处理？对工作报告的否决是对其工作的否决还是对报告本身的否决？在《监督法》及其他法律中都无这方面的规定。

　　据统计，地方人大常委会对本级“一府两院”的同一个报告有否决不止一次的。2006年，海南临高县政府对专项资金管理使用存在严重问题，被县人大常委会否决后仍敷衍了事、无实质性整改，随后再次被否决。同年，湖南嘉禾县两次人大常委会中，先后都对县政府一起提交的两个同样整改报告进行了否决。

　　中国政法大学蔡定剑教授透露，在1990年完成的《监督法（草案）》征求意见稿中曾规定，工作报告两次不被通过，“一府两院”领导人就应辞职。而在《监督法》中，并无这方面内容。对“未通过”怎么问责，仍处在法律真空地带。目前，在人大及其常委会行使了否决权后，后续的法律后果、法律责任并不明确。

　　在地方，针对“未通过”案制定了不同的处理办法。湖南涟源市人大常委会对两次“未通过”的，其主管领导或将被免职。湖南省人大常委会的工作人员透露，目前该市尚未出现两次“未通过”的情况。据《南方都市报》

　　2000年以来部分否决案例

　　2000年

　　湖南芷江县人大常委会否决政府预算调整报告

　　湖南麻阳县人大常委会依法免去不称职的县林业局长和水电局长职务

　　2001年

　　山东莱西市人大常委会暂不予表决未通过职前法律考试的一法院助理审判员

　　2003年

　　湖北南漳县人大常委会未通过县政府的《关于落实2002年县人大常委会审议督办意见的情况报告》

　　2005年

　　辽宁盘锦市人大常委会对市政府开展食品放心工程、政府采购法执行情况的两报告说“不”

　　湖南溆浦县人大常委会否决县政府的3项有关审议意见办理情况的报告

　　2006年

　　湖南嘉禾县人大常委会一年否决3项工作报告

　　湖南省麻阳县人大常委会连说三个“不”：决定将县政府提交的工业原料林建设筹资办法不列入会议议程；决定对一名拟任庭长暂缓任命；决定对办理代表建议不认真的单位和个人实行通报批评

　　海南临高县人大常委会两度“否决”政府的专项工作报告

　　广东惠州市人大常委会未通过市安监局局长拟任人选

　　2007年

　　上海市人大常委会否决市政府提交的关于修改城镇医保修改议案

　　2008年

　　湖南省涟源市人大常委会否决市政府关于城区河道治理情况的专项工作报告

　　2009年

　　河南省人大常委会未通过省住建厅厅长查敏任免议案