离职公务员经商该咋管？
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最近，上海出台了《关于进一步规范本市公务员离职后从业行为的若干规定》，再次将人们的视线引入“离职公务员经商”的话题。
背景新闻
上海近期出台了《关于进一步规范本市公务员离职后从业行为的若干规定》，该文件规定，副处级（含副处级）以上干部在离职3年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者社会中介机构等营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动或其他可能与公共利益发生冲突的活动。
“这个文件并不新鲜，因为早在2005年颁布的《公务员法》就规定，公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”北京大学法学院教授姜明安在接受记者采访时说，只不过上海将《公务员法》的规定更加具体化了，把“原系领导成员的公务员”改为“副处级（含副处级）以上干部”。
据记者了解，尽管有《公务员法》的规定，但在全国各地仍然出现了与此规定相反的规定：2007年广东省某市委、市政府规定，离岗领办、创办企业或受聘于民营企业的机关干部，3年内保留身份编制、职级和工资福利待遇等。2008年榆林市规定“适当放宽科级以下（含科级）干部创业增收的政策限制，允许干部在除房地产开发和特殊管理的不涉及行使职权的三产企业入股”等。
上位法与下位法相矛盾的规定和做法把人们真的搞糊涂了。而且，上海出台这样的规定，对于已经离职的公务员来说，有操作性吗？
据相关报道整理
说法一出台此规定意在预防腐败行为
周宝玲（郑州市管城区法院纪检组长）：上海出台的这一规定之所以从制度上设定“高压线”，其意在于预防公务员离职后可能出现的腐败行为。
近年来，随着利益追求的泛化和人生选择的多元化，有些公务员甚至一些领导干部主动辞职“下海”。对此，我们无法评价其抉择，因为每个人都有其自己的人生追求。但是，如果其带有不正当目的，或者经过精心谋划，即在离职后利用自己原有的公职资源为私人谋利，社会则会出现批评的声音。尤其是有些领导干部退休后直接到与原工作业务直接相关的企业、社会中介机构等营利性组织任职或从事、代理与原工作业务直接相关的营利性活动，利用原有职权或者地位形成的便利条件谋取利益，社会对此诟病颇多。
上海在《关于进一步规范本市公务员离职后从业行为的若干规定》中明确指出不同职级的公务员在离职后一定年限内不得从事的工作，即设定有具体时限的离职后经商的“高压线”，我认为，目的就在于从制度层面上进一步细化对公务员的管理，纠正公务员退休（辞职）后利用原职或者地位形成的便利条件谋取利益的现象，使官员个人廉政责任具有延续性。有了一定期限的“时间隔离”后，就有可能在一定程度上消除公务员在职时的影响，切断“期权腐败”的“变现”之路，符合社会大众对公务员的道德期待。
说法二出发点不错作用有待实践检验
唐军（大沧海律师事务所郑州分所主任）：
从表面看，这一文件设定了公务员离职后经商的“高压线”，其实细细考察，这并非出于偶然，也没有太多的新意，而是一个地方结合实际，对法律法规的细化，是一个更加具体的实施方案。
关于公职人员离职从业的限制，在以前相关的法律和制度中早有规定。除《公务员法》第一百零二条外，2004年4月颁布实施的《党政领导干部辞职暂行规定》规定：“党政领导干部辞去公职后三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职；不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商办企业活动。”类似规定在法官、检察官离职后一定期限内不得做律师，以及工商业界竞业限制的规定上也有体现。法律如此规定，主要是基于限制权力和反腐的角度考虑，为了避免有些公务员在离职后利用自己原有的公职资源为私人谋利，导致社会资源配置不公平的问题。
可以说，这些规定的出发点不错，只是到底能起多大作用，是否只是一种“理想主义”还有待实践。不过，根据先前几部法律法规的规定和实际运行情况看，“上有政策，下有对策”。离退职的公务员虽然已经不在其位，但人与人的关系却不会因此而断，这是常理和常情。离职后，他们的身份就与普通百姓别无两样了。无论该规定如何详尽，如何“权威”，与之又有何干呢？即便违反规定，也无法对其以降职降薪及其他处分方式来处理了。所以最重要的，或者说我们最应该“关注”的，不是离退职公务员何去何从，而是那些还在一线的公务员，他们在跨出“组织”门时的经济状况如何。
说法三最关键的是对在职公务员行为进行规范
田凯（河南检察官学院副院长）：上海出台的这一规定并不是创新之举。从2006年1月1日起实施的《公务员法》对于离职公务员的经商问题已有相关规定。
《公务员法》第一百零二条明确规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”
对于违反该规定者，《公务员法》还规定：“由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。”
虽然《公务员法》已经实施了一段时间，但是公务员离职“下海”的现象依然常见，并且我们也没有听说有多少这样的人因为违反该规定而受到了相关处罚。可以说，《公务员法》在这个问题上并未起到应有的作用。
出现这一问题的原因在于：首先，如何认定离职公务员经商存在一定的困难。离职公务员完全可以通过自己的亲朋好友出面投资、经营，而他们作为实际投资者和经营者隐居幕后，并充分利用自己在公务员时期积累的资源，达到一种“决胜千里之外”的效果。况且，有些公务员离职之后，原单位很难找到其相关信息，对其是否在经商更是不得而知。其次，对于离职公务员违反相关法律法规而经商的处罚，最多也是一些经济上的处罚，这并没有对公务员形成真正的威慑力。
而此次上海市出台的规定仅是对《公务员法》某些问题进行了细化，如将《公务员法》的“领导成员”具体明确为“副处级（含副处级）以上干部”，这使得《公务员法》的相关规定相对更便于执行。但我认为，这并不能在根本上减少甚至杜绝这些违法行为。
公务员离职之后为什么选择经商？首先是由于经济的发展、商场的巨大利益，“引诱”了大批公务员“下海”经商；其次，公务员收入不平衡，有些公务员收入相对较少，为了提高生活水平，便选择了从事商业活动。最重要的是，在公务员时期结成的巨大的人脉关系网和掌握的相关信息，使得离职公务员很容易能够获得经济利益，如在某些企业谋得一份高薪工作或者直接入股甚至经营与其原工作业务直接相关的营利性企业。即便是在离职两三年后经商，一些公务员的这种关系网依然存在。显然，对普通人来说，这是一种不公平的竞争。
因此，规制离职后公务员的经商行为，只是一个很小的方面，最关键的是要对在职公务员的行为进行规范，杜绝权钱交易、官商勾结。建立各种制度对现任公务员进行监督，避免和禁止在职公务员由于人情、金钱而为他人谋取私利，制约权力应当受到重视。另外，对公务员收入制度改革也很有必要。
说法四“法律打架”原因在于利益保护
尹俊（郑州市管城区法院政治处主任）：
上海市出台的规定对公务员离职后的从业行为作出限制，与《公务员法》立法精神一致，将《公务员法》中的“领导成员”明确为“副处级及以上干部”，操作性更强。该规定增加了“其他可能与公共利益发生冲突的活动”的内容，有利于维护市场公平竞争规则，是对《公务员法》的细化。
而近几年全国一些地方适当放宽了公务员或部分公务员“下海”的政策，这些政策与《公务员法》相抵触，就出现了“法律打架”现象。
“法律打架”，用专业性语言来说，它是一种法律冲突。这种冲突可能发生在相同效力等级的法律之间，也可能发生在不同等级的法律之间。
频繁出现法律打架，原因在于国家法律多为原则性规定，在执行时往往需要制定相应的行政法规、规章等进行细化。而个别部门、地方在制定规章过程中，存在利益保护倾向，公开透明和公众参与不够，立法的备案审查工作没有跟上，就出现了个别“红头文件”架空国家法律的不正常现象。
说法五法律规范出现冲突有专门适用规则
张献玲（郑州市管城区法院法官）：
遇到“法律打架”现象时，怎么办？根据我国《立法法》的精神，调整同一对象的两个或两个以上的法律规范，因规定不同的法律后果而产生冲突，应当按照《立法法》规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。
《立法法》规定，我国各种立法文件的效力位阶，自上而下为宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方性规章和部门规章。
上海《关于进一步规范本市公务员离职后从业行为的若干规定》由上海市纪委和上海市监察局联合出台，该规定涉及的事项只是对《公务员法》部分内容在执行过程中的细化，主要内容与上位法《公务员法》并不冲突，应为有效规定。而在一些地方出台了与《公务员法》“打架”的法律，因为《公务员法》属于全国人大制定的法律，所以，在处理公务员离职后从商事件中，应执行上位法《公务员法》。
再好的法律，再完善的规章制度都需要人通过正当的程序去执行。现实生活中，由于《公务员法》对公务员离职从商只规定由原单位和工商部门负责处罚，处罚也仅是罚款而已，力度有限，很难起到震慑作用。相比之下，因上海出台的规定，除了让原单位和工商部门负责处罚之外，也让纪委、监察局参与到对离职公务员的监督和管理中，不但从经济上给予处罚，还从党纪方面给予处罚，处罚力度大了很多，所以，执行起来更具有可操作性。
庆琦图
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