□独家视角

　　湛中乐

　　在近日公开征求意见的《广州市政府重大行政决策程序规定》（以下简称《规定》）中，“现职公务员不得被选为听证代表”的规定引发了不少争议，一些意见无论赞成与否、观点如何，都反映了听证会的现实困境。

　　作为第一个对重大行政决策程序规范化的尝试，《规定》有很多地方值得我们关注。总的来说，主要涉及到行政决策作出过程中的民主性与科学性问题。

　　首先是在民主性方面。《规定》中明确了“现职公务员不得被选为听证代表”。之所以作出这样的规定，主要是为了避免“政府自己听自己的声音”，这也是作为自然正义原则之一的“自己不得做自己案件的法官”所要求的。众所周知，政府行政决策会涉及到各种各样的利害关系人，而特别是作为诸如水、电、

　　气价格等重大行政决策，更是涉及到每个公民的利益，因此，利害关系人作为自己利益的最佳代表，当然应当获得充分的话语权，这样最终制定出来的行政决策才会具有民主性。由于现职公务员基于人事、财政等方面的原因，不可能与整个行政系统的利益完全脱离，很容易成为政府的“传声筒”。退一步而言，即使某些现职公务员能够抵住来自领导或其他部门的压力，真正以一个公民的身份来表达自己的意见，在程序上也不能完全令人信服。

　　当然，公务员本身具有双重身份———公民与公务员，作为前者，其应当平等享有其他每个公民享有的权利，包括当某项行政决策涉及到其作为一个公民的利益时能够充分地表达出自己的意见；作为后者，则使其行为带有了“公职性”，而这种“公职性”足以使其需要承担放弃其作为一个普通公民所享有的某些权利的责任。

　　因此，规定现职公务员不得被选为听证代表，可以使程序更为公正、客观，从而实现行政决策民主化。

　　其次在新闻媒体监督方面。《规定》指出，人大代表、政协委员和公民、新闻媒体和其他组织有权监督决策制定和执行工作。这些群体与直接利害关系人不同，一般不会作为听证代表直接参与行政决策的制定。之所以赋予他们监督行政决策制定和执行的权利，首先，在决策制定方面，他们可以在听证代表未能充分代表所有直接利害关系人的利益时将遗漏的意见送至政府，而从更广泛的意义上来说，作为公共决策的行政决策，都会直接或间接地涉及到所有公众，上述群体的监督可以使间接利害关系人的利益不至于被完全忽视；其次，在决策执行方面，民主性的注入可以使决策在执行过程中根据实际情况及时作出调整。

　　更值得指出的是，对于这些监督主体的意见，相关部门必须作出相应的反馈：决策拟制部门、决策执行主办部门、配合部门应当作出记录并回复。具体来说，采纳意见和建议的，应当改进决策执行工作；对不采纳的，应当作出解释说明；认为决策内容需要修改、停止执行或暂缓执行的，依照规定程序办理。实际上，反馈机制的建立是使整个公众参与行政决策过程得以最终取得预期效果的关键，因为即使拥有了完善的听证代表遴选程序与标准、充分的听证代表之意见的表达过程，以及相关群体的监督，最终，这些群体的意见如果没有对行政决策产生实质影响，那么所有的成本付出将不过沦为“作秀”的代价。而要使相关意见能够对决策产生实质影响，完善的反馈机制无疑是督促相关部门作出实际行动的保障。

　　在科学性方面，强调了拟制、执行决策的评估工作。在现代社会，风险是与科学相伴的，科学的发展产生风险，风险的规制又离不开科学。要求行政决策在拟制和执行过程中对风险进行评估，是为了保障决策制定和执行的科学性。而如果说行政决策的民主性主要涉及到与利益相关的价值选择，那么行政决策的科学性问题则主要涉及到与知识相关的事实分析问题。前者鼓励多元利益主体的参与，后者则需要发挥专家的专业优势。

　　专家参与一方面可以使行政决策的制定和执行更加具有专业性，社会发展带来社会分工的专业化，行政决策涉及到的知识方方面面，而各个领域的知识无论在深度还是广度上都日趋于复杂化，需要各领域专家的分工协作；另一方面，专家参与可以使行政决策的制定和执行更加中立，与作为利害关系人的公众以及代表公共利益的国家不同，专家作为这两方主体之外的另一方主体，被假定是不代表任何利益的。

　　因此，对行政决策的拟制和执行及时进行完善的风险评估，引入专家的参与，才可以最终保障决策的科学性，也才能使决策所代表的“民声”最终得以实现。

　　同时，《规定》指出，决策的拟制草稿应当拟订两个以上可供选择的决策备选方案。这可以避免个别专家或专家群体认识的局限性，提供多种可能的尝试，也给最终决策提供更多的选择；同时，当一种方案遭遇实施困难时，及时启动另一种方案，也可以避免不必要的成本，提高行政效率。

　　作者为北京大学法学院教授