省直管市县：一个省的使命

　　本报记者单憬岗实习生吴维杨

　　1988年，历史选择了海南，也将改革开放试验田的崇高使命赋予了海南。

　　作为我国唯一的省级经济特区，海南一方面要探索社会主义市场经济的可行道路;一方面，又要承担体制机制改革的重任，其中，最关键的莫过于省直管市县。

　　21年后的今天看来，省直管市县有力地促进了海南的经济社会发展，一直有着强大的生命力。海南大学教授曹锡仁认为，“继续从完善行政架构、理顺要素关系、改进管理方式等方面完善这一体制，不断为全国的体制机制改革探路，已成为海南新时期的新使命。”

　　成果，来自21年的不懈坚持

　　如果把海南建省20多年的发展历程比作一部气势恢宏的交响曲，那么在全国率先实行的省直管市县体制，无疑是其中的华彩乐章。

　　1988年，海南建省伊始，坚定地选择了省直管市县体制，希望通过减少行政层级、降低行政成本、提高行政效率，以适应省情实际，充分激发县域经济活力。此后，历届省委，一直在完善省直管市县体制上孜孜以求。

　　省委副秘书长刘登山介绍，建省后，海南从自身实际出发，对机构设置和行政资源配置进行了多次调整改革，其中涉及完善省直管市县体制的比较大的步骤就有5次。

　　当然，21年来，对省直管市县并非没有争议。刘登山还记得，直到1993年他履职海南时，效仿传统，叠床架屋，实行省地县三级体制的呼声，依然时有耳闻：“有人提议，能否东西南北中各搞个地级市，各辖两三个县，既能解决一下干部问题，还能中心辐射带动，何乐而不为?”

　　面对种种牵绊，海南矢志不移，在完善省直管市县体制上毫不放弃地努力探索。

　　1993年，在全国机构改革的大潮中，海南对各级政府的事权作了划分，加强了省级政府对经济的宏观调控职能，减少了一大批具体审批事务，市县政府则加强了社会公共服务职能和对“三农”工作的领导。2000年后，海南结合推进行政审批制度改革和贯彻落实行政许可法，先后将65项行政审批事项和43项行政许可事项下放到市县。“这成为数年后行政管理事项大规模下放的先声。”省发改委副主任叶章和说。

　　去年，海南分两批下放给市县197项行政管理事项，引发全国舆论广泛关注，上海某知名财经媒体更是惊呼“这创造了省管县的‘海南模式’”。

　　今年9月，省人大出台了《进一步完善省直管市县管理体制的决定》。省人大常委会研究室主任褚晓路认为，这就将省委的主张以法定程序转化为地方国家权力机关的意志，巩固和扩大了已有的改革成果，对于发展壮大市县经济，构建更具活力的体制机制具有重要意义。

　　海南大学副校长傅国华教授说：“省直管市县体制，正在日益放大海南的独特优势。”省直管市县避免了因增设一个地级行政层次而造成的机构、人员增多，财力负担加重等包袱，符合管理扁平化的发展趋势，有利于调动基层的积极性、主动性和创造性，促进吸纳与经济发展，实现城乡统筹。

　　曹锡仁表示：“已有的成功探索，为后续的改革奠定了坚实的基础。”

　　省直管市县体现了还财于县，藏富于民，让老百姓过上了好日子。省统计局数据表明，1987年全省GDP仅为57.7亿元，人均GDP仅939元。到2008年上述两项指标分别增长了25倍和18倍。

　　 深化，来自对新形势的把握

　　随着经济总量的不断壮大，海南经济发展的广度和深度都有新变化，国际旅游岛建设、加快西部发展等等，机遇和挑战接踵而来。

　　根据内生经济增长理论，制度供给是决定经济增长的一个重要因素，其作用要比资本、劳动力等要素更加重要。面对新形势、新要求，省直管市县体制改革下一步如何走，才能更好地为海南发展服务，决策层和智囊们都在思考。

　　中改院院长迟福林认为，在建设国际旅游岛的大背景下，结合海南的发展实际，深化省直管市县体制改革，将从多方面促进我省经济社会的快速发展。他的观点是，城市是区域经济发展的引擎。2008年，海南城市化率为48%，比20年前提高31.7个百分点。大量人口和劳动力进入城市，带来二、三产业的兴旺发达，为经济社会发展做出了巨大贡献，仅海口和三亚两市当年GDP就占全省的40%强，城市经济聚集效应日趋明显。

　　迟福林提到，未来5—10年，是中国城市化加快发展的时期。海南必须抓住时机，赶超全国步伐，以持续提升城市化率来推动社会经济又好又快的发展，“在国际旅游岛的背景下，海南要通过加快省直管市县体制改革，进一步打破城乡藩篱，缩短改变城乡结构的时间，加快城乡一体化进程，显著提升城市化水平。”

　　西方经济学家对经济学的定义可精炼概括为：研究如何实现资源的最佳配置。换言之，经济要发展，首先必须考虑优化资源配置的优选途径。

　　“省直管市县有利于全岛资源配置的最优化。”傅国华认为，省直管市县在制度经济学意义上一般优于市管县。因为，减少了管理层级，获得了更大的自主权，有利于发挥各市县的积极性，同时在建设国际旅游岛的背景下，又能与全岛的统一规划、统一基础设施相结合，使各市县独特的旅游、土地等资源，能够因地制宜地实现合理配置。

　　迟福林举例说，省直管市县体制让五指山市对于保护区的发展与保护有了更大的发言权，能比较自主地在加强保护中发展旅游;同时，又通过纳入三亚旅游圈，实现“山海旅游”的完美结合。“整体一盘棋，局部才更值钱。”

　　对于加快西部的发展，省直管市县也能够“锦上添花”。迟福林说，省直管市县既能进一步提升西部市县地位，又能赋予西部各市县更大自主权，在结合省里支持西部的相关政策后，更好地发挥效用。“西部未来的旅游等产业发展，也能通过深化省直管县的体制优势，将其潜力激发出来。”

　　曹锡仁认为，下一步深化省直管市县体制改革的要诀，就在于如何让此项改革与建设国际旅游岛、加快西部开发建设等大动作深度契合。海南的省直管市县已经到了一个全新的阶段，要实现对新形势的契合，必须对以前的改革过程进行全面梳理，加强评估。“回顾过去，是为了更好地前行。”

　　褚晓路说，完善省直管市县体制拓展了全省发展的制度空间，其前景值得期待，但当前最现实和紧迫的任务，是避免滑入“一放就乱、一收就死”的“周期率”，巩固改革成果并使之不断扩大。当下，要认真总结经验教训，坚持用制度管事，用制度调解利益，推动体制完善。[1] [2] [3]