党政领导干部如出现决策严重失误、监督不力、用人失察，或者对群体性事件处置不当，都可能面临问责甚至免职处分。前不久中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，打破了过去追究行政责任，不追究党内决策责任的界限，将党政官员同时纳入“一体化”问责模式，即党委领导与政府官员一视同仁，如有问责事项的，一律实行问责。在此，笔者拟对实行党政官员问责制涉及的诸多概念进行探讨。

　　问责制和党政官员问责制的概念

　　实行党政官员问责制，我们必须弄清楚诸多概念，首先我们来看问责制和党政官员问责制的概念。

　　关于问责制的概念，理论界理解不一致。有的观点从狭义理解，将问责仅限于对某个领域(如行政)中的某种特定行为(如官员不履行职务或不正确履行职务导致重大事故发生)的追究。这种追究既不属纪律处分，更不属刑事处罚，而是一种处于道德谴责和纪律处分之间空白地带的党政机关的一种组织处理。如，让其道歉、引咎辞职、免职等。有的观点从广义理解问责，认为问责制就是追究制。这种追究既包括对不履行职务的不作为行为的组织处理，还包括党纪政纪处分，甚至把刑事处罚也列入问责范围之内。这种分歧也表现在对刚刚公布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的理解上。有人认为，《暂行规定》主要是针对干部的不作为行为规定的，其中规定的道歉、引咎辞职、停职、免职等在党纪处分、政纪处分的形式中都找不到，因此它不属于纪律处分。有人认为，其中的决策失误、工作失职，属于违法违纪行为，对其进行追究自然属于纪律处分。无论狭义还是广义理解，有一点是共同的，那就是问责制是问责主体依据法律法规和过错的事实，对问责对象实行监督和责任追究的制度。

　　笔者赞同狭义理解的观点。按照狭义的理解，党政官员问责制可定义为党政机关的问责主体(党委政府为决定机关，纪检监察和组织人事部门为实施机关)依据党内法规和国家的法律法规，对选举和任命的各级党政领导干部不履行或不正确履行职责，导致所辖领域或所属部门发生重大责任事故、事件、案件，造成人员伤亡、重大损失、恶劣影响，严重损害党政机关形象的行为所采取的一种内部监督和追究的措施。党政官员问责制实质是党政组织对下属成员过错的组织追究制，或政治问责制。党委政府既是委任干部的决定机关，也是追究干部过错的决定机关。党委政府不仅有权力任命干部，有权力问责有过错的干部，而且按照党管干部的原则和干部过错的轻重，在实行问责追究的同时，可以依照有关规定和错误事实，给予党纪政纪处分，可以向各级人大及其常委会提出建议，建议他们对其选举和任命的有过错需要问责的干部按有关法律程序进行调整，可以提出司法建议并向司法机关移送案件等。

　　党政官员问责制的性质和特征

　　我国实行党管干部的原则和党政干部内部管理与外部监督的制度。按照这一特点，笔者认为，党政官员问责制的性质有三层含义:

　　内部性。它属于党政系统内部管理、内部监督、内部追究的一种举措。虽然具有内部性，但它仍然是我国党的建设、政权建设的重大举措，是国家责任追究制度体系的重要组成部分。

　　从属性。党政官员问责制要从属国家政治体制和党政官员的任命体制以及责任分工体制。它要为执行党的方针政策、贯彻党内法规和国家法律法令，实现国家经济社会发展远景规划，解决社会大众关注的民生问题服务。离开了从属性，就缺少了正确方向。

　　党政区分和党政合一的统一性。我国实行责任政党领导下的责任政府分工负责制。多数政府官员由执政党党员担任，也有不少政府职位由非执政党人员担任。在对过错的追究上，对非党员担任的领导职位适宜党政分开，只实行行政问责。对党员担任政府领导职务，由于在人(同一人，既是党员又是干部)、事(同一事，既是党的事业也是政府的事业)、责任(同一责任，既符合党纪处理也符合政纪处理)上难以绝对分开，所以必须实行党政混合或统一的追究制。

　　关于党政官员问责制的特征，我认为有以下几点:一是党政官员问责制是实行分级分层管理负责制和爱护干部前提下的问责制。我国实行的是中央集权下的科层管理体制。从中央到地方，中间有五级。按照党管干部分级管理的原则，我国党政官员的任命、管理、责任追究按照管理权限进行，具有明显的层级性。党的方针政策要靠各级党政干部带领群众贯彻执行，现代化建设任务要靠他们带领群众完成。我们必须爱护他们，在爱护的前提下，对其过错也不姑息迁就。二是问责对象的特殊性。党政官员问责的对象是官员，是各级各部门掌握实权的领导干部，它不同于对普通公务员的问责。三是问责事项和行为都同公共权力使用相联系。官员手中的权力属于公共权力，如果手中有权不作为或以权谋私，那么就应当受到追究。四是组织问责、纪律处分、刑事处罚等三种追究形式既可单独使用，也可联合使用。哪些要问责追究，哪些要纪律处分，哪些要刑事处罚，都要以事实为根据，以法律为准绳加以确定。五是问责结果一般要向社会公开，便于公众知情、参与和监督。党政官员问责的机理

　　如何开展好党政官员问责?笔者认为，可以从理论和实践两方面加以研究。在理论方面，多学科的理论告诉我们，实行党政官员问责制是责任政党领导下的责任政府制度的题内应有之义。政治学强调政党建设和政权建设，强调权责一致、授权者向被授权者问责的原则。我国实行三级授权制，即党代会、人代会分别选出同一级的党委、政府组成人员为一级授权;同级党委、政府分别任命党政机关组成部门的负责人为二级授权;党政机关部门负责人任命或建议委任下属司、处、科负责人为三级授权。问责就是按照干部的管理权限由授权者对被授权者过错进行组织处理的制度。行政学告诉我们，国家为治国先设计科层和岗位，再招公务员履职尽责。高层的任务是制定大政方针政策，中层和基层的任务是推行政令管理社会、为民服务。问责就是对工作人员不作为采取的处罚措施。法学理论告诉我们，世界各国都把官员不作为、乱作为、渎职失职等职务犯罪作为追究和惩罚的对象，我国也不能例外。在实践方面，现实需要是推行党政官员问责制的第一位原因。我国社会目前处于转型期，一方面经济社会要高速发展，另一方面社会上存在种种腐蚀权力的消极因素，阻碍社会发展。在这种情况下，强化责任，实行问责，就显得特别重要。具体讲就是:

　　———推行问责制是党政高层高瞻远瞩的选择。通过它，可以教育官员善用权力，减少不作为、乱作为的发生率。

　　———当今各项建设任务繁重，亟待通过问责强化责任保证任务完成。

　　———社会转型期是权力扩张、滥用、不作为、乱作为的高峰期，亟待通过问责进行治理。社会转型期是新财富领域扩大、新人际交往领域扩大和新权力领域扩大时期。在新的领域和新增加的财富中，由于缺少约束性条文，容易出现权力扩张、权力滥用、私吞侵占等腐败问题。通过问责，不仅能保障各项制度的执行，各种任务的完成，减少事故的发生，而且能巩固和提高党政机关的权威性。

　　党政官员问责的功能

　　问责制是世界各国在公共行政改革浪潮下为建立责任政府采取的一种措施。联合国千年目标中也有对高官问责的设计。世界有益经验说明，问责制是强化和明确官员责任，改善政府管理，建设责任政府、效能政府和依法行政的重要保证。我国实践经验说明，实行党政官员问责制具有重大作用。

　　实行党政官员问责制能快速回应社会诉求。问责制在解决突发事件和重大责任事故方面，能够快速追究官员责任，平息众怒，挽回给党政机关造成的伤害。同时，能强化党政官员的责任意识，促其恪尽职守、勤奋敬业，由权力本位向责任本位转化，圆满完成各项现代化建设任务。另外，党政官员问责对党政机关加强反腐倡廉建设，完善领导干部的行为规范，加强对干部的管理教育，落实科学发展观，提高执政能力和执政水平，都具有重要意义。

　　总之，党政官员问责制具有多种功能，即具有监督功能、纠错功能、评判功能、追究功能、教育功能、完善制度功能、预防功能和完成授权任务功能等。由于这些功能可促进相关部门重视问责制，所以问责制也会在实践中不断发展。

　　(作者系河北省社会科学院研究员)