申诉专员被市民认为是能还己公道的“自己人”，在政府和市民之间起到了缓冲的作用，消除民怨，解除隔膜，改善市民与政府的关系，避免直接的对抗情绪。另一方面，行政部门在媒体监督之下，出于固有的政治伦理和对民意的敬畏，一般都“不敢”对申诉专员的建议说“不”，能够以积极的态度面对投诉

　　胡健

　　在上周的专栏文章《替你申诉还你公道》中，笔者介绍了香港申诉专员制度的设置原因和运作过程。有朋友来信探讨，申诉专员制度为什么会在香港得以有效实施？这个问题可以说是切中肯綮。

　　事实上，发端于北欧的申诉专员制度虽然在世界上超过一百个国家中实行，但并非都取得了预期的效果。“橘生淮南则为橘，橘生淮北而为枳。”法律的移植也是一样的道理。就像树木的生长需要阳光、雨水和土壤，申诉专员制度的运作也离不开诸多要素的“协同作战”。

　　独立方显超脱

　　申诉专员制度是一种对公共行政进行监督的制度。根据政治学的一般原理，监督主体的独立性是保证监督效果的必要条件。香港社会自申诉专员制度设立伊始就认同这个道理：“相对独立的组织机构是申诉专员做到维护正义、主持公道、按章办事、不偏不倚的重要条件之一。”

　　如果没有独立性，申诉专员及其职员就会受到政府、其他社会组织的干涉和干扰，无法客观、公正地调查，作出的调查报告也不能得到申诉人、所涉机构和其他利害关系人的信服和接受。因此，只有保持独立，申诉专员方显超脱和中立，其调查和建议无论对官还是对民，才具有公信力和说服力。

　　其实申诉专员公署在成立之初，一直都参照政府部门的模式运作，不仅在行政及财务安排上受到政府规管，而且工作人员也大都是从政府借调过来的公务员。这种状况一直持续到《2001年申诉专员(修订)条例》生效，申诉专员才被确定为单一法团，专员有全权处理本身的财务及行政事宜，在制度和运作程序上实现与政府脱钩。

　　在香港，确保申诉专员的独立性有两个重要的制度安排。一是申诉专员的产生和免职方式。申诉专员虽然是由行政长官委任的，但一旦任职后，除非无能力履行职能或行为不当，并经立法会以决议方式批准，才能由行政长官免职。这种免职方式有力避免了行政部门对申诉专员履职的干扰。二是保障申诉专员独立的人事权和财政权。申诉专员条例规定，申诉专员可以全权委任自己的职员。申诉专员条例还规定，专员的开支以及工作人员的薪金，须由立法会直接通过拨款支付。从2001至2002财政年度起，政府给申诉专员公署整笔经常性开支的拨款，由申诉专员自行决定如何管理。人事和财务上的相对独立排除了政府干涉或施压的可能。

　　但相对的独立并不意味着申诉专员“无王管”，其工作还要受到立法会、行政长官和社会公众、新闻传媒的监督。一方面，申诉专员的工作成效有赖于媒体支持和公众参与，因而透明度极高，时刻处在聚光灯下；另一方面，在每年的6月30日以前，专员还要向行政长官作出年报，概述他在过去一年行使专员职能的情况，并由行政长官将报告提交立法会审议。

　　专业才是权威

　　香港申诉专员的职能是对特定公共机构的行政失当进行调查。为了履行职能，香港申诉专员条例赋予了专员相应的权力。

　　概括而言，申诉专员的权力包括四项：一是调查权，即根据市民投诉或者主动立案调查行政失当事宜；在调查时，申诉专员有权向被调查的部门或其他任何人索取有关资料和意见。调查以闭门方式进行，不必举行聆讯，任何一方都不能委托律师代表。申诉专员必须将调查结果通知投诉人。二是建议权，申诉专员根据调查结论，向有关部门及公职人员提出纠正违法或不当行为和给予受到违法或不当行为侵害的相对人以救济的建议，如申诉专员可以建议有关部门改进工作方式或工作程序，并指出具体的改进方法;建议被投诉部门向投诉人道歉等。三是公开调查结论权，申诉专员可以根据公共利益的需要，在不披露所涉人士身份的情况下，用适当的方式将调查报告公开。四是报告权，如果专员的建议在合理期限内没有得到有关部门的采纳或者专员认为某个部门有严重不当或不公的事件发生，申诉专员可以直接向行政长官呈交报告，督促问题的解决。

　　这四项权力看似内容丰富，其实正如申诉专员自己所承认的，都是属于“无牙”的“软权力”；因为虽有调查权，却无处分权；虽有建议权，却无决定权。申诉专员虽然独立，但在权力的配备上如此“弱势”，是否能有效履行“替你申诉，还你公道”的职能呢？

　　其实，这样的担心是没有必要的。因为申诉专员发挥作用并不在于其具有强大且具有普遍约束力的权力，而在于其通过对案件独立的、全面的调查所作出的令人折服的分析和判断。其所提出的建议之所以能够被普遍接受，完全在于建议的内容符合客观情况且合情合理。

　　有两个指标可以用来评价申诉专员的工作成效，一是案件复检率和改变率一直都低于5%。案件复检率低，在一定程度上说明投诉人对处理结果比较满意。改变率低，则可以说明申诉专员公署工作人员办案质量较高。二是建议的采纳率一直高于95%，少数尚未采纳的，公署也在采取行动，这充分说明了申诉专员的对行政管理提出的专业建议获得了相应的权威。

　　有所为有所不为

　　有学者认为，申诉专员虽没有惩处失责官员的权力，但正是他的“无牙”造就了他的成功。因为他的报告只具有建议权，相关部门因而不会采取太强硬或自卫性的立场作自辩，所以申诉专员的建议更容易被行政部门接受从而做出改善。这样的说法不无道理。

　　根据法例，香港申诉专员只受理对行政失当行为所作的投诉，对于行政违法行为，由于可依传统的行政上诉、司法审查途径请求救济，申诉专员一般不会受理。而导致行政失当的主要原因则是人手及财政资源不足、工作程序不明确或过时、内部沟通不足、错误引用或误解规则或法例、效率低、遭投诉的公务人员不称职或态度恶劣等。对行政失当行为，是极难作出是非判断和法律评价的。因此，申诉专员在处理具体案件时，着眼于解决问题而不是追究过错、责任，着眼于未来行政管理水平的提高而不是对过去的功过是非进行评价，这样的处理恰恰适应了行政失当行为的特点。香港历任申诉专员都强调：“本人进行调查工作，目的并不是要找出罪魁祸首，而是要找出解决问题的办法以及衡量有关机构的行政程序是否公平，从而向其提供独立意见。”

　　由申诉专员公署这样一个独立于行政机关、社会公认为能够主持公平与正义的机构，在双方非对抗的情况下进行调查和主持调解，提出合情合理的建议，的确易为各方所接受。一方面，申诉专员被市民认为是能处理申诉、还己公道的“自己人”，在政府和市民之间起到了缓冲的作用，消除民怨，解除隔膜，改善市民与政府的关系，避免直接的对抗情绪。另一方面，行政部门在媒体监督之下，出于固有的政治伦理和对民意的敬畏，一般都“不敢”对申诉专员的建议说不，能够以积极的态度面对投诉，乐于采取恰当的行动来提高服务质量和水平，或采取措施弥补过错。

　　(作者系《华东法律评论》编辑、香港普通法硕士)