胡锦涛总书记日前强调，要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，包括建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。

　　11月10日，中组部、民政部、农业部等在郑州召开党领导的村级民主自治机制工作经验交流会。中共中央组织部部长李源潮要求总结推广“四议两公开”工作法等经验，完善和发展党领导的村级民主自治机制。

　　□本报记者 宋识径 赵国勤 通讯员 王红斌

　　被逼无奈，马营村不得不吃“螃蟹”

　　从郑州向南驱车350公里，就是邓州市，这里是闻名全国的“四议两公开”(即“4十2”工作法)的发源地。从邓州向西南再行30分钟，沿着平坦的柏油马路，就可以到达林扒镇马营村。这里是中共中央组织部部长李源潮3个月前来过的地方，也是较早探索“四议两公开”并取得成功的村庄。

　　村支书高发仓早已在村部门口等待，虽然对于记者的来访，他早已习以为常。

　　“当时李部长就是站在这，听我这个老头子讲了一个半小时。”满脸皱纹的高发仓指着他办公桌前的空地告诉记者。

　　高发仓是林扒镇的功勋支书，副科级干部。据高发仓介绍，马营的确很早就尝了口“鲜”。伴着隔壁学校学生们朗朗的读书声，高发仓回忆了那次“吃螃蟹”的经过。

　　“从解放以来，我们村就是个治安较乱，文化落后的村。”高发仓说，文化的落后给招商引资带来了麻烦:别的村都是找熟人、找关系，可我们村外边没有人，在整个河南范围内，连个副科级干部都没有。

　　马营村下辖7个自然村，人口有3073人，地势非常复杂，南北长15里，自然村之间还被河流隔开。在1996年之前，马营村的村部和学校都位于马营(7个自然村中的一个)。马营有800多人，几十年来垄断着全村的人权和事权，其他营的人想当兵、上学、招工，“想都别想”。

　　高发仓也是这种畸形农村自治机制的受害者。“上初中的时候，我是班长、学习委员，成绩好得很。”高发仓不无遗憾地说，但是推荐上学的时候没有我的份，必须是马营的才行。

　　1996年，高发仓当上了马营村支部书记。上任伊始，村干部、党员都建议，咱们的学校太破，好天才能上课，下雨就得停课，七八任支书都想重新盖个好学校，但因为阻力大，都没实现，你能不能给盖成?

　　盖新学校就必须把学校搬迁，这也是为了方便其他6个营。“迁校的难度，就像国家迁首都。”高发仓说，马家营党员多、干部多，决议很难形成。“那时候年轻，我说了句大话，新学校盖不成，我这个支书就不干了。”

　　为减少阻力，高发仓发起了一系列的“表决”。高发仓首先征求了大多数党员和群众代表的意见，大家都认为学校应该迁到一个中心位置。接下来，高发仓召开了支部会，结果支部三个人，有两个人不赞成。见势不妙，高发仓来到镇里搬救兵，请来了一位副镇长。在副镇长的见证下，再一次召开支部会，投票结果还是1:2。“我让副镇长教育了一下他们，结果争取过来一个，2:1，决议形成了。”

　　随后，高发仓又召开了支部和村委会，这次比较顺利，7人投票，5人赞成，2人反对。接下来，高发仓又组织召开党员大会。当时全村36个党员，马营就占了24个，决议能不能通过，高发仓心里没底。“我发动了所有的亲戚关系、战友关系、同学关系，去这个营做工作，晓以利害。”高发仓的战术起效，投票结果出来，有25票赞成。接下来，高发仓召集村组干部党员会，投票公决了新校的位置。

　　最后，全村736户推选出147名群众代表，投票表决学校位置，有131名代表投了赞成票。

　　“不发动群众，让群众做主，靠你一个人能行吗?”高发仓说。

　　推进民主，“朝野”不谋而合

　　2004年，中办国办下发了有关“深化完善村务公开和民主管理”的17号文件。邓州市委组织部按照文件和市委的要求，在39个村试点。

　　“但是通过试点我们发现，单纯停留在公开的层次上，根本满足不了村里工作的需要。”邓州市委组织部部长助理张有印告诉记者，“公开都是事后公开，群众对前期的决策过程并不了解，错了怎么办?”

　　这些情况反映到了邓州市委书记刘朝瑞那里。刘朝瑞认为，要从体制机制上改变农村的议事程序，从程序上加强公开公正，让群众自始至终成为村级事务的参与者和主体。

　　前几年，马营村的交通非常不便，群众出行困难。“村里死了人，火葬场的车都开不进去。”林扒镇党委副书记马春岭说。

　　2005年，马营村村委会代管着一笔钱，这笔钱是村集体土地的收益，所有权归村组。高发仓说，他想用这笔钱把全村的路给修起来，路修好了，农副产品也能多卖俩钱儿。支部会、村两委，党员会和群众代表大会都同意，公示了一星期后，路开始修了。

　　“这个事我没跟镇里打招呼，怕他们知道。”高发仓笑着说，“农村基层建设是稳定压倒一切，动用几十万元资金，万一出事，后果不堪设想。我不能保证不出事，又怕被镇里带上‘金箍’，就硬着头皮干了。”结果，一切顺利。

　　“那年腊月十四，市里贯彻关于新农村建设的中央一号文件精神，说我走在政策前头了。”高发仓说，转过年的正月十二，刘朝瑞书记来林扒镇检查工作，专程来到马营村，他说想象中的新农村建设就是这样的!后来，邓州市、南阳市都在马营召开了现场会。

　　“‘4十2’工作法的发源地在市委组织部。”张有印笑着说，有基层的实践，再借鉴外省的经验，这个工作法被总结出来了。

　　“作为组织部门，我们考虑的是如何把党组织在农村工作中的核心作用发挥出来。”张有印说，全国各地都在创新农村基层自治机制，但实际上，党的领导和村民自治还是两条平行线。要么是完全按照村民自治的机制去思考和运作，要么是完全以党代政。“农村工作离不开党的领导，但既然国家制定了村民委员会组织法，就要依法保障农村自治。”而问题就在于，如何在党的领导下实现自治。“后来李源潮部长总结为，把党的领导机制和村民自治机制有机融合起来。”

　　这样，在组织部牵头、民政部门配合下，结合村民委员会组织法、党章和党的基层组织工作条例，一套相对完善的“4十2”工作法出炉了，后来，李源潮将其总结为“四议两公开”(见相关链接)。

　　这四道决策程序在逻辑上非常紧密。张有印解读说，党支部提议，体现了党支部在整个决策中的组织和领导作用;两委会商议，把党的意志转入到村民自治程序;党员大会的审议，保证了党组织核心作用和党员的主体地位;最后的决定权，还是在村民手中。“既体现了党的领导，又尊重了村民意志。”

　　改变习惯，从“右手拿筷”到“左手拿筷”

　　走在邓州的乡村，“不经过‘4十2’工作法的决策，群众有权拒绝执行”的标语，以及违反“4十2”工作法举报电话随处可见。

　　“运用‘四议两公开’，有一个逐步适应的过程，一开始并没有强制运用。”张有印告诉记者，“就像我们原来习惯了用右手拿筷子，现在让用左手拿筷子，一下子适应不了。有些支书习惯了用命令的方式去解决问题，现在采用民主协商，肯定不习惯。”观念的转变需要过程，为缩短这一过程，市委组织部每年都要对村支部书记培训一两次。

　　“四议两公开”受到河南省委直至党中央的肯定，并先后要求在河南省以及全国范围内推广。很多地方组织人员到邓州参观、学习。

　　“四议两公开”形式看似简单，但用起来却有很多技巧。张有印给村支书们打比方说，给你个小四轮，你可能马上会开了，但是速度很慢，飞机速度快，但你可能仨月都学不会，为啥?因为方法越是先进，技巧就越难掌握。

　　比如在“党支部提议”环节，就有人栽过跟头。在建设工业园区之前，腰店乡燕店村曾想建一个黏土砖厂。村支书牛正科也没进行调研就提议，前三道会通过后，却被村民代表大会否决了。因为有群众提出，黏土砖产业不符合国家政策，破坏耕地，虽有眼前利益，但后患无穷。后来经过调研，牛正科提议建设工业园区搞粮油深加工，获得了通过。“现在我们提出要科学提议，这就要求提前调研，加强论证。”张有印说，“农村都有文化茶馆，支部书记有什么想法，都先去茶馆透透风，试探一下大家的反应。”

　　有了这个村干部、党员、村民共同遵守的游戏规则，效果并不一定就能体现。有村支书跑到邓州市委组织部反映:“四议两公开”不好使啊，我们开了四道会怎么还是不行啊。原来，虽然经过了“四议两公开”，还是四五个人不同意，阻挠工作。村支书急了:能不能实施强制措施啊?市委组织部告诉他，不行，还是要协商。有人总结了“三子”口诀，就是通过脸皮子、嘴皮子、甚至酒瓶子和对方协商。

　　“村民代表的选举是基础。”张有印说，一定要把能当家、有号召力的代表选出来，这就相当于多了几十个村干部，“不然决议作出了，还是没法实践。”

　　“现在叫全面推开，不叫全面适用。”张有印介绍说，邓州其实是在2008年才大面积适用。据了解，邓州市下辖579个村，还有100来个村对这一工作方法运用一般。有的是由于两委班子不健全，有的则是村里经济发展较差。运用不好的村，村支书不得不参加由市委组织部开办的培训班。如今，这样的培训班已经办过三期。

　　记者了解到，在邓州，市、乡两级都设立了“四议两公开”办公室，并从2007年开始设立举报电话，目前已受理举报数百起。“接到举报，我们会查实其不运用‘四议两公开’的原因，并予以纠正。”张有印说。

　　跟踪调研，全国人大代表酝酿议案

　　高发仓对“四议两公开”的好处体会很深。这几年，马营村把下辖7个自然村全部整饬一遍，户户通了水泥路、家家有了太阳能、沼气，村里建起了网络超市，动用资金款项巨大，并没有出现群众不满。上级每年下拨的各项补贴分配，也让群众心里明白。

　　“‘四议两公开’，就是群众的事，让群众自己定，自己干。”高发仓说。

　　记者在采访中了解到，目前，这一工作法的运用已经推广到邓州市直机关，也引起了十一届全国人大代表、邓州市中医医院院长唐祖宣的关注。

　　“‘四议两公开’是在新农村建设中总结出来的民主议事机制，重大事项的决策都要经过村民民主讨论，实施过程和结果要接受村民监督，不能包办代替，更不能强迫命令，这让村民有了知情权、决策权、监督权，真正成为了农村的主人。”经过细致调研后，唐祖宣高兴地说。

　　唐祖宣在调研中发现，这个工作法理顺了多种矛盾，化解了几十年的纠纷。1994年6月，陶营乡徐楼村几名村干部因为对村民陈某多次上访不满，便合谋杀死了这位上访群众，这就是“徐楼事件”。当时的徐楼村，党群、干群关系极度恶化，村委工作一盘散沙。2005年，徐楼村推行“四议两公开”，开展“空心村”改造、发展杨树经济、建校办学等。村民收入迅速提高，对村支部、村委会的态度也从怀疑到信任，从抵触到合作。

　　在今年的全国两会上，唐祖宣曾提交了关于修改村民委员会组织法的建议。在这份建议中，唐祖宣认为，目前的村委会组织法存在五大问题，其中就包括“对农村两委关系的规定不明确”、“村民会议的作用得不到充分发挥”。但是，唐祖宣并未在这份修法建议中给出有可操作性的建议。

　　“‘四议两公开’运行以来，其社会价值和经济价值日益凸现，社会稳定了，党群一心了，经济活跃了，农村面貌改变了。”唐祖宣告诉记者，现在“四议两公开”将在全国推行，这为我的建议提供了绝好的答案。

　　“‘四议两公开’有效推动了农村基层民主政治建设，妥善处理了党支部和村委会的关系，充分发挥了村民会议的作用。”唐祖宣说，从另外一个角度来说，村民自治有关法律法规的不尽完善，给村级民主管理带来了诸多问题，影响了“四议两公开”的效果，需要进一步完善村务公开制度，健全民主选举制度、民主决策制度、考核和罢免制度。

　　唐祖宣向记者表示，与相关部门交流、研究之后，他将在明年的全国两会上提出议案，建议将“四议两公开”制度写入村民委员会组织法。

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