根据中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署，最高人民检察院2009年9月2日印发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》(下称《规定》)，明确规定了省级以下(不含省级)检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定。

　　职务犯罪案件审查逮捕权上提一级，需要变革的不只是检察机关审查逮捕的主体、报请和决定审查逮捕的程序与方式，还有传统的侦查观念和模式、信息化条件下的配合和衔接机制等，看似“内部问题”，事关反腐大局。

　　改革:最大限度地强化内部监督制约

　　近年来，检察机关在强化对侦查工作的内外监督制约方面作出了许多努力，包括建立人民监督员制度、实行职务犯罪案件“双报备、双报批”制度、讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度等等，这些制度对规范执法行为、提高办案质量、增强执法公正性和公信力，发挥了积极的作用。

　　“然而，我们必须清醒地认识到，由于职务犯罪案件的立案、侦查、逮捕、起诉均由同一个检察机关行使，权力较为集中，容易产生监督不到位的问题，影响检察机关办案的公正性和公信力。”2月21日，高检院侦查监督厅负责人接受记者采访时强调。

　　党中央对加强检察权特别是职务犯罪侦查权的监督制约高度重视，社会各界也十分关注。2008年，中央明确提出要完善检察机关职务犯罪案件审查逮捕程序，目的就是要进一步加强对办理职务犯罪案件的监督制约，以确保检察权特别是职务犯罪侦查权的依法正确行使。

　　高检院侦查监督厅作为职务犯罪案件审查逮捕权上提一级措施牵头部门，2009年年初，在初步调研的基础上，起草了《规定》初稿，并书面征求了北京等18个省级院和高检院反贪总局、渎检厅、铁检厅以及军事检察院刑事检察厅的意见。后期，侦查监督厅会同反贪总局组成两个调研组分赴北京、河北、贵州、广东、福建、甘肃六省(市)实地调研，听取地方各级检察机关意见，形成《规定》征求意见稿后征求了全国人大法工委、公安部、国家安全部、司法部等有关部委及全国各省级检察院的意见。经过反复论证，《规定》于2009年6月8日由高检院检察委员会审议通过。

　　“《规定》在现行法律框架内改革了检察机关内部的办案机制，确立了上一级检察院审查逮捕的模式，符合中央司法改革意见将检察机关立案侦查案件的审查逮捕权上提一级的本质要求，能够最大限度地强化内部监督制约，也符合社会各界要求对职务犯罪适用逮捕措施加强监督、提高办案质量的期待。”这位负责人告诉记者，职务犯罪案件审查逮捕权上提一级后，在报捕程序方面，主要有三个方面的变化:一是增加了双重审查程序，即下级院侦查部门报请逮捕犯罪嫌疑人，首先送本院侦查监督部门审查提出意见并报本院检察长或检委会审批后，再报上级院审查决定逮捕。二是下级院报捕时应当报送讯问犯罪嫌疑人录音录像资料和侦查监督部门审查意见。三是侦查监督部门在报请逮捕书中应当说明逮捕必要性。

　　除此之外，《规定》还对逮捕执行程序、追捕程序、发现不应当逮捕的纠正程序，逮捕担任各级人大代表的犯罪嫌疑人的报请许可程序等作了严格规定。

　　落实:“上提一级”各地执行不折不扣

　　如何让职务犯罪案件审查逮捕权上提一级的改革措施落到实处，是检察机关面临的挑战。

　　2009年9月4日，高检院召开全国电视电话会议对实施职务犯罪案件审查逮捕程序改革进行部署，会议指出加强对检察权的制约，是深化检察改革的重点之一，这既是党中央的明确要求，是人民群众的热切期望，也是推进检察工作科学发展的客观需要。

　　各省级检察院党组高度重视此项改革，第一时间召开专门会议传达电视电话会议精神，要求全省各级检察机关要充分认识改革的重要意义，把思想和行动统一到中央和高检院的决策部署上来，严格执行有关改革的规定，确保改革措施落实到位。

　　山西省检察院及各市分院均成立了职务犯罪案件审查逮捕程序改革领导小组，对需要完成的各项准备工作明确具体责任人，并逐项检查落实，为改革的顺利实施打下了坚实基础。

　　据了解，改革前，各级检察机关都做了比较深入、扎实的调研工作，对改革后将要遇到的困难作了较为精准的预判，并积极协调有关部门予以解决。因此，改革之初，大部分地区的人员、装备即已增配到位，为顺利推进改革奠定了物质基础。例如，吉林、河北、广东、陕西等省检察院将原侦查监督处分设为侦查监督一处和侦查监督二处，由侦查监督二处专门负责职务犯罪案件的审查逮捕及相关工作。

　　《规定》下发后，各省级检察院深入探讨，广泛征求意见，结合本省实际情况，陆续出台了相关实施细则或工作意见，对《规定》的内容予以进一步细化，以利于统一各部门对职责分工、办案流程的认识，避免在具体操作时出现争议，确保不折不扣地落实改革措施。

　　浙江省检察院结合该省实际，根据刑事诉讼法和高检院有关规定，专门制定了《检察机关立案侦查案件审查决定逮捕工作意见(试行)》(下称《意见》)，指导该省开展此项工作。

　　负责起草《意见》的浙江省检察院侦查监督处副处长贾海平介绍说，《意见》主要是对高检院有关规定进行细化和明确，包括下级检察院制作报请逮捕意见书、讯问、上一级检察院提前介入、上一级检察院审查逮捕程序等等，都一一作了具体的规定，更具操作性。

　　《意见》不乏亮点和创新。贾海平举例说，以往同一个院对职能管辖的监督比较困难，使得违法管辖问题时有发生。为此，《意见》对职能管辖的规定就十分明确:对下级检察院报请逮捕的案件，经审查发现报请逮捕所依据的犯罪事实依法属于公安等其他职能机关管辖的，上一级检察院可不予受理;已受理的，应决定不予逮捕。上一级检察院在作出不予受理或不予逮捕决定的同时，应要求下级检察院依法按职能管辖规定移送案件。

　　据了解，为全面正确实施高检院的《规定》，高检院和各省级检察院还相继举办了由侦监、反贪、反渎三部门参加的职务犯罪案件审查逮捕程序改革培训班，并通过视频形式保证各级院有关部门全员同步参加培训。

　　创新:确保改革落到实处

　　职务犯罪案件审查逮捕权上提一级，是优化司法职权配置的一项重要内容，直接目的是加强对检察机关自侦案件的法律监督，规范逮捕环节的执法行为，保障相应的检察权依法、公正行使。这次上提一级改革对检察机关的最大挑战，就是如何尽快提升案件侦破能力。

　　这位负责人告诉记者，《规定》下发后，各级检察机关通过积极探索和完善侦捕衔接机制，加强自侦部门与侦监部门的沟通协调，确保沟通渠道畅通。四川、福建等检察机关加强下级检察院侦监部门适时介入侦查机制，要求侦查部门在立案或对犯罪嫌疑人刑事拘留后，及时通知本院侦监部门适时介入侦查，提出侦查取证的意见，避免下级院侦监部门的审查流于形式，确保同级审查的质量和效果。广东省检察院创建了“两会面”制度，明确要求下级院报送案件和省院进行审查时，自侦部门和侦监部门的办案人员应当就具体案情、审查意见当面进行沟通。

　　职务犯罪案件具有隐蔽性、复杂性，证据体系庞杂，证据种类多样，短时间取证难度较大。上提一级改革前，侦查部门和侦监部门在同一个平台作业，沟通较为容易，而改革之后，案件的侦查主体与审查逮捕主体分属于上下两级检察院，两者之间的沟通难免存在不顺畅，因此，建立捕后跟踪监督机制非常必要。对此，湖南省检察机关将健全完善捕后跟踪机制作为保障改革稳步有序推进的一项工作重点，加强捕后跟踪监督，督促侦查部门及时收集固定证据。

　　针对讯问犯罪嫌疑人、送达听取犯罪嫌疑人意见书、逮捕执行难等问题，四川省检察院与省公安厅联合颁布了《关于检察机关立案侦查案件逮捕决定执行有关问题的意见(试行)》。北京市检察机关与公安机关就上级检察院的承办人能否在监区内向犯罪嫌疑人送达听取辩解意见告知书一事进行了积极沟通。

　　依照《规定》，侦查部门在侦查过程中要注重收集证明逮捕必要性的相关证据，并在报请逮捕书中说明具有逮捕必要性的理由，侦监部门要认真进行审查，并加强和侦查部门的沟通，促进达成对逮捕必要性的共识。云南省检察院下发了《关于在职务犯罪案件的<审查逮捕建议书>、<审查逮捕案件意见书>中单列逮捕必要性分析的通知》，进一步细化了逮捕必要性说明制度。

　　成效:实施三个月，侦查活动规范化水平提高

　　“经调研统计，2009年9月至12月中下旬，全国已实施职务犯罪案件审查逮捕权上提一级的检察机关共受理案件2268件2550人，其中决定逮捕2300人，不捕171人。”该负责人表示，总体来看，职务犯罪案件审查逮捕权上提一级后，上级检察院严格按照逮捕的条件审查犯罪事实和证据，并支持下级院依法办案、排除干扰，促使各级侦查部门切实摒弃“以捕代侦”的办案方式，注重案件初查，更加注重全面收集和固定证据，注重提高报捕案件的质量，注重办案数量、质量、效率、效果的有机统一。

　　这位负责人分析说，改革实施后，许多地方的不捕率出现不同程度的上升。如四川上升了1.3%，江苏上升了2.59%，湖南和河南上升了8%。不捕率的上升说明了上级院侦监部门对职务犯罪案件严把关，一定程度上遏制了“内松外严”、“以捕代侦”和“构罪即捕”的现象，侦监部门对职务犯罪案件侦查活动的监督职能进一步强化，执法规范化水平进一步提高。

　　“通过强化检察机关自身内部监督制约，更好地贯彻落实了曹建明检察长关于‘把强化自身内部监督制约放到与强化法律监督同等重要的位置，用比监督别人更严格的要求来监督自己’的要求，增强了检察机关执法公正性和公信力。”

　　按照《规定》，逮捕权和侦查权分属于两级院，侦查监督部门能够更加独立地行使监督职能，对于侦查部门在侦查活动中执法不规范的问题，上级检察院能够主动提出纠正意见，侦查部门也能够及时纠正。

　　“实践证明，职务犯罪案件审查逮捕权上提一级后，并未发生一些人担心自侦案件数量明显下滑的问题，反而由于上级院的及时介入侦查和引导取证工作，对侦查工作起到了积极促进作用。”据介绍，改革之初，有观点认为审查逮捕权上提一级会束缚侦查部门的手脚，增加办案难度，可能导致办案数量的大幅下滑。改革实施后，与去年同期相比，绝大部分地方的职务犯罪案件立案数保持平稳发展态势，有的地方改革后办案数量较去年同期相比出现较大幅度的上升。如浙江省检察机关立案数同比上升9%，湖南省检察机关立案数、人数同比上升18.3%和11.5%，且大部分案件的立案时间均在改革实施之后。

　　这位负责人指出，职务犯罪案件审查逮捕权上提一级是进一步完善检察机关内部上下级之间监督制约机制、规范检察机关侦查权依法、公正行使的重要举措。从实际效果看，这一改革举措已经起到了提高侦查活动规范化水平的作用，主要体现在三个方面:

　　首先，侦查部门更加重视初查工作。改革实施后，为适应报捕前侦查取证时间紧、报捕证据要求高、取证规范性强等问题，各级侦查部门更加注重立案前的初查工作，充分利用初查，全面、细致、及时地调查核实、收集固定证据，从而为立案侦查工作打下更加坚实的基础。

　　其次，侦查取证行为更加规范。一方面，侦查部门自觉规范了侦查取证工作，另一方面，上级检察院在审查逮捕工作中对侦查工作存在的问题坚决予以纠正。两方面的合力有效地规范了侦查取证行为。

　　再次，犯罪嫌疑人的合法权益得到了切实保障。职务犯罪案件审查逮捕程序改革有利于平衡打击犯罪与保障人权之间的关系。一些侦查部门正逐步改变以往只提取不利于犯罪嫌疑人的证据的做法，开始注重搜集有利于犯罪嫌疑人的证据，不仅提高了报捕案件的质量，也增加了执法办案的公信力。

　　该负责人坦言，职务犯罪案件审查逮捕权上提一级后，省、市两级检察院的审查逮捕工作量将较大幅度增加，提前介入侦查、报送案件材料、讯问犯罪嫌疑人、送达法律文书等也大都需要异地进行，占用了更多的人力和时间，需要补充相应的办案力量，建立健全相应的电子检务网络和远程视频讯问系统等。随着改革的逐步深入，相关保障工作将逐步落实到位。

　　由此可见，职务犯罪案件审查逮捕程序改革让检察机关在面对挑战的同时，也有利于进一步解决职务犯罪侦查工作体制性、机制性、保障性等问题，而这些都为提高检察机关反腐败能力和水平创造了条件。