议案是全国人大代表行使国家权力最为重要的载体之一，而其数量近年来正在减少。为什么议案数减少了？那些未提议案的代表们，都有怎样的考虑？

　　议案数的十年起伏

　　从第七届到第十届一直是全国人大代表的罗益锋回忆说，八届时的议案还很少，但是九届就开始多起来了。九届全国人大五次会议，议案数量达到1194件。十届全国人大二次会议更是达到1374件。

　　当时媒体两会报道的关键词就包括“议案大王”、“一号议案”。前者表明代表的敬业与责任，而后者曾被解读为显示议案的重要性。

　　各代表团之间一度甚至在议案数量上也形成某种较劲。有研究者统计，浙江、上海、江苏、湖北等省在其间尤为突出。

　　议案之多，以至于相关汇报材料都不忘提及“经过大会议案组工作人员通宵达旦的工作”。

　　不过，对全国人大代表们所提交的议案的质量的重视，逐渐超过了数量。

　　2005年，全国人大议案组将议案的确认工作前移，对代表提出的议案按照有关要求进行了严格规范。时任全国人大环境与资源保护委员会办公室副主任徐晓东曾说“出现了一些议案被退回重写的现象，而个别无法重写的议案转成了书面建议”。

　　事实上，尽管从2001年到2004年，代表向大会提交的议案连续4年突破千件，然而最终被作为议案处理的比例并不高。统计显示，2001年，最终作为议案处理仅占总提交议案数的约26％，2002年这一比例为24％，2003年为 32.2％，2004年进一步上升至46.7％。

　　有两条规范屡被提及：议案不得干预法院案件的受理和审判工作；全国人大代表所提的议案要是全国性的议题，而不是属于省市人大应该审议的内容。

　　此外议案还规定了提请审议内容、说明（缘由、目的、意义、形成过程等）和要求等固定格式，如果是立法，要列出大致的草案框架。

　　这些新规定很大程度上使议案数开始下降，到2007年十届全国人大五次会议，议案数量降为796件，十一届全国人大一次会议则进一步降为462件。

　　踊跃议案与不提交议案的代表

　　根据统计，一部分人大代表实际并没有提出议案，连书面建议都很少。

　　这部分被归因于代表不认真履行职责。鉴于人大代表、政协委员缺会情况，之前有地方甚至规定，两次不参会将被免去代表、委员资格。

　　接受本报记者采访现任和前任全国人大代表中，罗益锋是印度尼西亚归侨，赵林中是某纺织集团董事长，袁敬华担任山东省一所聋儿语训希望学校校长，洪可柱是博士生导师，迟夙生是一家律师事务所主任。这些来自基层的代表，往往成为主导所在代表团议案数量的关键人物。

　　譬如迟夙生，2006年，在黑龙江省代表团102个代表中，她所提出的议案占全团提出议案数量的1/8，今年更占1/5。而北京代表团的罗益锋，在20年的人大代表期间，曾经提出76件议案。

　　上述研究者告诉本报记者，全国人大代表基本都提出了书面建议。严格意义上，议案需要三十个人联署，而书面建议，顾名思义，就是个人意见而已，“一天就能做十几个”，议案比建议要重要得多。

　　事实上，部分人大代表不提议案，也有复杂的原因。

　　没有能力提议案是一个最为明显的理由。全国人大代表、湖北阳新县王英镇希望小学教师王月娥告诉南方周末记者，要做一个好的议案“太难了，需要专门的法律知识”。当时，为了准备一个议案，她曾找来法律书“硬啃”，还曾专门请教法律专家。

　　而具有丰富法律实务经验的迟夙生律师告诉本报记者，为提交对刑法“组织卖淫嫖娼”条款的修改议案，她曾经专门去国外的红灯区调研。为了提高自己的法律理论水平，她曾专门到中国政法大学读博士班。

　　值得注意的是，诸多学者也并没有提议案，包括多名法学家。一位担任全国人大代表的学者为自己辩解说，“每个人关注的领域和兴趣点不同”。

　　议案从哪里来？

　　议案和书面建议，在实际操作中的地位基本等同，客观上使代表们更愿意提建议而不是议案。

　　一位代表即提醒本报记者注意，那些活跃的面对媒体的代表，尽管看法很多、观点也引人注目，有些实际上却并没有议案或者书面建议。“可能通过媒体传播反而会发生更大的影响，由此也导致，一些人大代表、政协委员，出于吸引大众关注的目的，不惜抛出一些雷人的建议或者议案。”

　　曾在全国人大工作的中国政法大学教授蔡定剑对本报记者说，历史上全国人大由代表们议案直接促成通过的立法只有两次，一为1993年修改宪法，一为香港特别行政区基本法条款解释的出台，“因为当时形势迫切”。

　　而更多的情况是，在每届全国人大会议一次会议前后，全国人大的立法规划就会出来。代表们的立法建议或者纳入其中，或者作为下一届规划的参考。

　　一些代表告诉本报记者，就是自己所做的议案，中间也面临着许多变数。

　　曾经就银行存款利息税一事，全国人大北京代表团内形成两派意见，一派认为当时国家财政有困难，征收利息税有助于解决财政上的某些不足，另一派反对征收利息税，理由是90%以上的银行存款是老百姓的血汗钱，而且当时的利息已经很低了，再征收利息税就没有多少了。最后的结果是两种意见都作为议案提交了。

　　还有一些被视为超前的议案，要么在代表团就被退回，要么到全国人大议案审查委员会被退回。

　　迟夙生曾建议将卖淫嫖娼合法化，以便于对性从业者给予健康检查，防止性病和艾滋病的传播。争取了3年，终于游说了30多个代表签名支持这个议案后，先被省代表团退回，在力争之后被提交到全国人大，最后仍然被退回来了。后来，这一议案转为书面建议。

　　不过，就是那些踊跃提交议案的代表也向本报记者坦承，很多议案并非出自他们之手。方式多种多样：

　　有如赵林中，由他所在的诸暨市人大转发各街道工作委员会、市政府各街道办事处，各镇乡人大主席团、人民政府，市级机关各部门，市直属事业单位，征集议案和建议。同时，他也通过电视网络面向社会公开征集。一般情况下，他们有着自己的专门团队。

　　还有的则属于民众的主动托转。北京市海淀区人大代表、法学博士许志永说，那主要是一些有理想、抱负的知识分子，有自己的想法，又懂相关法律，做完了议案或者建议草稿，通过人大代表、政协委员交上去。

　　而各省、直辖市、自治区代表团，往往也会根据本地区发展的需要，以代表团的名义向全国人大提交议案或者建议。