专家视角

　　ZHUANJIASHIJIAO

　　□冯苏宝

　　日前，深圳特区内外一体方案获国务院批复。这个提出了十多年似乎可望不可即的“扩版”议案，终于在珠三角地区一体化进程的推动下得到了解决，它对于提升深圳特区的改革创新功能和深度城市化是一件划时代的大事。（5月31日《羊城晚报》）

　　深圳原本是经济特区，后来始料不及地成长为特大城市，一条绵延90公里的“二线”将深圳分割为特区内外两重世界：特区内是高楼林立的现代城市，特区外则是非城非村的脏、乱、差大工地。从发展数据分析，除了GDP总量和对外经济指标外，在财政收支、基础设施建设、市政配套水平、人均GDP、人均收入、地均产出和服务业比重等方面，特区内比特区外要高得多。更奇悖的是，特区外是工业基地，水电供应却严重不足；是流动人口主要分布区域，但公交覆盖率却仅及特区内的一半。为什么在同一政府的治下，会形成经济上空间上和社会生活差异如此之大的二元结构？问题就在于“二线”背后的制度因素。

　　深圳拥有一项特殊的法律制度———特区立法，它不同于一般地方性立法，而是遵守宪法和上位法基本原则的前提下，可以根据特区改革发展的实际，突破法律和行政法规的某些规定进行立法、变通和优先适用，且只需报请全国人大备案而不必经过其他中间环节。这是中央授予特区的尚方宝剑，也是过去30年间深圳敢于先行先试的底气所在。

　　然而，这项权力主要在占深圳总面积的20%特区内实施，迄今为止，在深圳市人大及常委会所制定政策法规中，大约有30%明确规定只适用于特区而不能覆盖特区外。这些通过立法形式把深圳改革创新成果固定下来的主要内容，被锁在特区内而不能普适于全市，不能不算是一个重大缺失。此外，深圳市所制定的法规同特区外所适用的法规，包括较大市法和广东省的法规，有许多不是不一致，就是相冲突。可见，二元化经济结构和区域结构的后面是二元制度结构。

　　如果特区内外一体化方案得到了国家立法系统的认可，就意味着特区立法覆盖深圳市整个行政区域，等于把特区的活动舞台扩大了四倍。中央此举肯定了特区授权立法的地位，相当于重申尚方宝剑，扩大了先行先试的权力，增强了改革创新的功能。这在全国应该是绝无仅有的，因为拥有特区立法权的老特区尚无这样的空间，而当下各式各样的新特区则没有特区立法权。所以深圳有责任也有理由在改革创新方面更加奋进，交出更令人满意的答卷来。

　　对于深圳现实来说，特区内外一体化本质上是深度城市化，它不仅要求解决特区内外协同发展问题，更需要在行政管理层级体制、土地管理制度、城市产业布局、公共服务体系、外来人口的制度安排以及城中村、股份公司改造等方面，尽快拿出高招，突破始于2004年快速城市化产生的局限性及相关弊端，化解难题，从而步入真正意义上城市化发展的良性轨道。

　　（作者为深圳综合开发研究院战略研究中心主任）