□聚焦行政复议法修订

　　本报记者李立

　　在“行政复议浙江论坛”上，谈及行政复议与诉讼、信访等相关制度的衔接，行政复议机关是否该当被告，很快成为话题焦点。

　　经复议的案子，当事人不服提起行政诉讼的，现行制度为：复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关撤销、改变原具体行政行为的，那么复议机关是被告。

　　谁愿意去坐那被告席呢

　　“在这种规则下，复议机关的理性选择是，尽可能维持行政行为，多一事不如少一事。行政复议决定维持率高得吓人，这一条是最直接、也是最主要的原因。”清华大学副教授何海波直言。

　　宁夏回族自治区政府法制办副主任洪寅生介绍：“我们这些搞行政复议实务的，对这项制度造成的影响更是感同身受。一次我们到一县区检查，他们3年共受理各类行政复议案件360余起，维持近330件，仅撤销和变更15件。如此低的纠错率，显然不能用执法水平高、错误少来解释。”

　　改变原具体行政行为大约有：撤销、撤销责令重新作出、变更、确认违法等。

　　因为怕当被告，洪寅生说：“复议机关有后顾之忧，在作变更决定时非常慎重，首先要考虑可能当被告的几率，甚至简单维持了之，这使行政复议解决合理性诉求的优势大打折扣。”

　　湖北省政府法制办副主任杨良顺认为，这种制度设计，实际上是把一个行政争议变成了两个行政争议。实践中，往往还纠缠于第二个行政争议，而不是直接对实体权利产生影响的第一个行政争议进行审查，因此这类诉讼是实际意义并不大的“外围战”。

　　论坛上，大多数行政复议实务工作者认为，行政复议机关不应该当被告。“应当确立行政复议准司法地位，即赋予行政复议机关司法豁免。”黑龙江省政府法制办副主任林维新提出，这与一审法院判的案子，二审法院无法拿一审法院当被告的道理一样。

　　中国政法大学教授刘莘也认为：“如果行政复议定位于准司法，复议机关就不应当被告。”

　　那么谁该当被告

　　来自复议机构的主流观点是，行政复议无论是维持还是改变原具体行政行为，作出原具体行政行为的行政机关都是被告。“因为不管维持还是改变行为，都是原机关的职责和权限范围之内的事”。

　　然而，上述意见并没有像扩大受案范围、增加听证程序、改变复议定位、组建行政复议委员会那样，得到与会者一致共鸣。

　　何海波说：“要么复议机关全部当被告，要么复议机关全部不当被告，现行制度安排是最糟糕的一种。我的意见，所有对行政复议决定不服提起诉讼的，均由复议机关作为被告。”

　　他认为，必须克服“行政复议机关对复议决定缺少责任心”。

　　西南政法大学副教授谭宗泽也是从强调责任心出发，认为要“建立复议程序中的被告固定制度……无论复议机关是维持还是改变原行政机关的行政决定，复议机关都应该当被告”。

　　河南省政府法制办纪检组长范宝成则表示，要走出当前“行政复议疲软混乱”、老百姓“信访不信法”等怪圈，“对所有可诉行政行为均实行行政复议前置，不失为一种最直接、最有效的措施。当事人如果对行政复议决定不服，仍然可以向人民法院提起行政诉讼，由人民法院对行政复议机关是否依法履行纠正违法和不当具体行政行为的法定职责进行合法性审查。”

　　本报北京7月4日讯