党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出，按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。这是党中央对反腐倡廉建设作出的重大部署。我国人口众多，公共产品需求量大，公共产品生产事关国计民生，贯彻《决定》精神，进一步完善公共产品生产领域市场运行机制，对于抓好经济领域的反腐倡廉建设，健全社会主义市场经济体制意义重大。

　　公共产品的概念、特点和生产

　　公共产品是经济学理论中的基本概念，是与私人产品相对应的概念。一般而言，公共产品是满足公共需要的产品，其可以供多个人共同享用，例如公园、学校、公路等。公共产品与私人产品比较具有以下几个特点:一是公共性。公共产品具有满足共同需要，特别是社会公众共同需要的特点。二是规模性。一般而言公共产品初始投资比较大，规模效益比较显著。三是大众性。公共产品一般没有个性化消费的内容，而私人产品具有个性化特征。四是行政可调节性。公共产品一般可以用行政程序调节消费，而私人产品一般不能用行政程序调节消费。

　　公共产品的生产者必须是能够作出决策的独立的主体，这样的主体只有三个，即政府、企业和个人。

　　要明确的是，政府提供公共产品并不等于政府自己生产公共产品。政府提供是政府为公共产品付费，政府生产是自己建造工厂生产，其含义是不一样的。所以完善公共产品生产领域市场运行机制，指的是公共产品的生产，而不涉及出资问题。现实中某些地方公共产品领域的市场化改革导致高收费的问题，在于混淆了公共产品的提供和生产。在提供上把本来应该由政府承担的责任通过收费转嫁给了个人，而生产领域的市场运行机制不完善，又导致效率低下。因此，《决定》明确指出要完善的是公共产品生产领域的市场运行机制。

　　公共产品生产与公共资源配置的比较

　　很多文献将公共产品生产与公共资源配置相混淆，笔者认为，两者存在着显著的不同。

　　公共产品不同于公共资源。公共资源是指自然生成或自然存在的资源，包括水资源、土地资源、森林资源、矿产资源、海洋资源等。而公共产品，凝结了人类的劳动。有人将包括市政设施、道路、无线电频率等公共设施统称为公共资源，实际上按照我们上面的分析，这些公共设施属于公共产品的范畴。

　　公共资源配置市场化和公共产品生产市场化提出的前提或者说要解决的问题不同。公共资源配置市场化的核心在于产权清晰。我国目前公共资源利用存在的突出问题是资源的无效率利用。造成公共资源利用无效率有多种因素，例如国家法制不健全、资源管理部门条块分割、执法不力等，但最根本的问题在于公共资源的产权不清晰。公共产品生产市场化的核心在于公平竞争。我国公共产品生产存在的问题是，公共产品由政府或者国有企事业单位垄断经营生产，导致效率低下、服务不好、过高收费等问题。问题不在于由谁生产，而在于垄断。正如有学者指出的“重要的不是国营对私营，而是垄断对竞争”。所以公共产品生产市场化就是要引入竞争机制，打破垄断，提高效率，防止高收费。

　　公共产品生产领域的腐败表现及原因

　　公共产品生产领域腐败的表现主要有:一是成本失控。政府部门或者其下属事业单位主导某种公共产品的生产，政府的公共服务职能与公共产品的生产混为一体，生产成本最终不是由生产者承担，资金来源于财政拨款，无法获取充分而透彻的成本收益信息，导致预算约束软化，高薪、冗员、高额的公务消费等无法控制，提高公共产品的成本。二是畸形定价。垄断某种公共产品的生产者利用垄断地位提高收费，自立收费项目等，或者与某些政府部门形成利益共同体，共同分享高收费利益。三是效率低下。公共产品的垄断生产者缺乏有效的激励和监督机制，人浮于事、懒散成风，导致效率低下。

　　具体分析，产生上述腐败现象的原因主要有:一是市场经济体制不完善。当前，市场经济体制不完善，公共产品生产领域的市场运行机制尚不健全，公平竞争的市场环境还没有形成。公共产品生产领域的生产者垄断居多，垄断抑制了竞争。在政府控制和企业垄断的公共产品生产格局下，没有约束机制，成本不用考虑，产生种种腐败现象。二是监管体制不完善。一方面政府部门作为生产者没有像私人企业那样受到所有者的严密监督，监督是一种昂贵的过程，与私人企业相比，政府部门作为公共产品的生产者需要的监督成本更高，同时政府部门的产出难以计量，更为监督增加了困难。另一方面尚没有独立的公共产品生产监管机构，监管体制尚未理顺，监管人员匮乏，监管缺位现象严重。三是法律制度不完善。公共产品生产市场运行机制的相关法律制度匮乏，导致政府与市场的界限不清。在推进改革过程中，如何处理好一些政策文件规定的审批方式和市场化配置方式之间的关系，需要进一步明确。

　　预防公共产品生产领域腐败的四点建议

　　笔者认为，当前，完善公共产品生产领域市场运行机制，预防公共产品生产领域腐败，必须从以下四个方面着力推进:

　　推进市场化改革。公共产品涵盖面广、种类多，所以完善公共产品生产领域市场运行机制必须区别对待，按照不同类别采取不同的生产方式，并非所有的公共产品都适用一种模式。对于国防等纯公共产品原则上由政府生产，但不排除在某些环节引入市场机制，例如军事采购、营房建设等。能够发挥市场机制的地方，一定要引入市场机制。凡是适合由市场生产的都要推向市场，政府可以通过多种方式(如政府采购、合同出租等)将公共产品的生产任务交给市场，让私人通过公平的市场竞争来生产这些公共产品，进一步提高效率。市场力量的介入不仅可以丰富公共产品的数量，为不同的消费群体提供更多可供选择的公共产品，更重要的是可以利用市场机制本身所具有的活力来改变政府生产的低效，全面提高公共产品供给的质量和效率，以满足公民日益增加的公共产品质量和数量需求。

　　创造公平竞争的环境。政府要保障市场主体平等、引导市场主体公平竞争，这虽然会触及有关政府部门或利益主体的既得利益，也会遇到各种阻力，但从提高公共产品生产效率和建立廉洁高效政府的目的出发，无论遇到什么阻力，都不能延缓公共产品生产领域市场化改革的步伐。只有真正形成公平竞争的公共产品生产环境，才能从源头上预防假公济私和损公肥私的腐败行为。

　　创新公共产品生产监管机制。公共产品生产涉及主体多，监管内容复杂，横跨公共部门和私人部门，需要强势而有效的监管机制。一方面，公共产品的生产者必须是独立核算者和可稽查的。公共产品的生产者无论是政府还是企业，必须将所有成本和收益纳入核算，必须与政府的一般活动分得一清二楚，杜绝隐性的收入转移，生产者要公开其生产和财务信息，包括开支、收益、资产、负债、成本等，以接受监督，为监管创造良好的基础。如果生产者没有公开透明的生产和财务信息，监管是非常困难的。另一方面，应成立由各监管部门、纪检监察机关、审计机构、行政服务中心等单位参加的公共产品生产协调委员会，负责研究制定理顺监管规则，协调各方。笔者认为，良好的监管体制一要保障公平竞争，防止垄断;二要通过稽查，防止浪费，控制成本;三要价格管制，防止高收费。

　　健全公共产品生产法律制度。公共产品生产要建立一套统一的规则和制度，也要根据不同公共产品的特点，建立适合其生产的特别规定。不仅着眼于政府采购、特许经营、合同出租等生产方式，也要结合实际允许竞争性谈判等方式。针对不同产品特点，不断深化、细化制度规定，为公共产品生产市场化提供法律依据和支持。

　　(作者系福建省纪委政策法规研究室干部，西南政法大学民商法学博士)