□实践中，行政执法机关很少移送或者不主动甚至拒绝向公安、检察机关移送行政执法过程中发现的犯罪案件线索和案件材料，阻碍了发现犯罪、惩罚犯罪。为此，研究行刑对接，主要是研究行政执法机关与公安、检察机关就疑似罪案中信息沟通、交流及案件材料的移送等方面实行“对接”的正当性及其实现途径。

　　《刑事诉讼法》第八十四条第一款规定:“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。”这是关于对刑事案件立案材料来源的规定。现实中，单位和个人行使权利存在不力、乏力，履行义务不积极或者受外界压力干扰等不为之的情况比比皆是，导致刑事案件材料移送不畅、受阻，造成不少犯罪案件得不到查处。《刑事诉讼法》第八十四条规定的“任何单位”中，行政执法机关和单位占相当大的比例，与公安、检察机关(下称“公检机关”)接受立案材料多少关系极大。行政执法机关包括国务院所辖下属系统各部、委、局等直至县、市、乡、镇的工商、税务、质检、邮电等大大小小的单位超万家。它们分布在全国城乡各地，业务多，与公检机关联系最密切，因此，研究和要求它们与公检机关相互对接意义重大。本文仅就行政执法机关应当积极、主动与公检机关进行对接，特别是就疑似罪案材料移送对接，试从正当性视角进行探讨。

　　对接与脱节相对立。在行刑脱节的问题上，有学者主张采用“衔接法”解决之;还有的主张采用“连接法”解决之;亦有主张用“联系法”解决之。笔者则主张用“对接”法更妥，因为“衔接”表示事物相连接。“连接”，既有相互衔接之意，又有“联接”之义。而笔者认为，“对接”既指使两个东西配合与接触，如把门对接上，又指两个或者两个以上的东西靠拢后接合成一体，如航天器(航天飞机、宇宙飞船等)靠拢后接合成一体。对接与衔接和连接相比，共性均是两事物相联，力度不同，衔接与连接之意相近，而对接力度最大，不仅连接而且接合为一体。照此种理解，行政执法机关与公检机关在疑罪案件中信息沟通、交流及案件材料的移送等方面实行“对接”(即行刑对接)，应当既配合又接触，又像两艘宇宙飞船相互靠拢地结合成一体密不可分。

　　在我国公民的观念里，“正当”，是指“合理合法”。正当性，即合理合法的属性。在国外，学者们有多种理解和界定。例如，苏格拉底和柏拉图认为“正当就是善”，日本学者谷口安平认为“正当性就是正确性”。这是从哲学的意义上定义正当性，如果将世界分为善与恶、好与坏，那么正当性就是其中正面的、善的、好的。这是最宏观的正当性的定义。笔者认为，从宏观上言之，正当性就是善的、好的。具体而言，一项制度要获得正当性，就要在客观方面符合合理合法的要求和既定的标准，在主观方面具有理性的和感性上的可接受性。在行刑对接问题上，亦如此。对于行刑对接的正当性，笔者认为，主要由如下要素构成。

　　一、正当性之必要性

　　行政执法机关在执法过程中，对疑罪案件“有案不送”或者“以罚代刑”的情况甚多。据报道，“2006年至2008年，北京市公安机关受理刑事案件417264件，而由行政执法机关移送的疑罪案件只有40件，不到万分之一，且呈逐年递减之势，2008年仅移送了4件。”另据报道，在行政执法机关移送的案件中，由行政机关主动移送的案件所占比例很少，如“2006年至2007年，全国行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件5229件中，有4664件是检察机关建议移送的案件。”在2010年3月召开的全国人民代表大会上，北京市检察院检察长慕平说:2006年1月至2008年11月，北京市检察机关立案查处徇私舞弊不移交刑事案件犯罪嫌疑人382人。笔者认为，之所以如此，原因诸多，但主要的是行政执法人员法制观念淡薄，对发现并应当移送疑罪案件材料或者信息重要性认识差;检察监督刚性不强;已有的法律、法规内容太少，更缺少基本法层级的法律规范;缺少相互对接的机制;没有对明知应当移送而不移送的处罚措施;尚未搭建起沟通涉嫌犯罪网络信息的平台，等等。为了解决长期以来存在的弊端和痼疾，四川省人民检察院检察长邓川提交了《关于加强行政执法与刑事司法衔接的决议》，建议由全国人大常委会通过立法程序规定应当移送、如何移送、不移送会受到怎样查处等。北京市人民检察院检察长慕平在提交的《关于修改刑事诉讼法的议案》中建议，明确规定行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的职责以及检察机关对移送工作进行监督的职能。北京市人民检察院副检察长甄贞在她的《关于推动行政执法和刑事司法衔接工作的提案》中，从工作机制与操作程序规范的角度，建议构建网络信息共享平台。由上观之，破解行政执法机关对疑罪线索不送、涉嫌罪案材料不交，扩展立案材料来源，确属迫切破解之难题，凸显行刑对接的必要性和迫切性。

　　二、正当性之合法性

　　合法性的重要表现就是符合现行的法律规定。此处的“法律”是广义的法律，既包括全国人民代表大会制定的法律，又包括行政法规、部门规章，以及地方性法规、地方规章，还包括在司法实践过程中发挥重要作用的司法解释。

　　(一)狭义的法律。《行政处罚法》第七条第二款规定:“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”这是较高层级法律中最直接的规定。另外，《刑事诉讼法》第八十四条第一款也作出了规定，其中的“任何单位和个人”当然包括行政执法机关，即行政执法机关在发现犯罪线索时，有义务向公检法机关报案或者举报。但是，这条规定在主体范围上比较笼统，并非是针对行政执法机关的特别规定。并且，此处的“义务”也较为笼统，不具有强制力以及不履行的相关后果。

　　(二)法规。国务院2001年发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(下称《规定》)第三条规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须向公安机关移送。《规定》第十一条进一步规定，行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。《规定》第十八条规定，行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现贪污贿赂、国家工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为，涉嫌构成犯罪的，应当比照本规定及时将案件移送人民检察院。《规定》对于疑罪案件的移送作出了详细规定，既遵照了基本法要求，又规定了符合条件的“必须”移送，还规定了相应的监督制约措施。

　　(三)相关的司法解释。最高人民检察院在2001年发布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，从检察机关的角度对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的具体处理步骤进行了规范。2006年最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合发布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(下称《意见》)中，开宗明义，在第一条就规定了行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院;同时规定了对于现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当立即移送公安机关查处。该条对于是否应当移送、如何移送以及抄送都作了规定，并且进一步细化了“应当”立即移送的情形。其次，《意见》第二条、第三条分别规定了公民对不移送的监督和检察院的监督，进一步表明了疑罪案件移送的应然性。

　　(四)其他的部门规定、通知。除了以上几个重要的规范性文件之外，还有其他一些部门规章、通知等，如2006年《卫生部转发<关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见>的通知》，2008年的《中国保险监督管理委员会关于印发<中国保监会关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定>的通知》等。

　　由上可见，行刑对接是法律、法规、司法解释的要求。行政执法机关依据上述要求自觉、主动、积极地实行行刑对接是正当性的体现。

　　三、正当性之合理性

　　只有迫切性(必要性)、合法性尚不足以构成正当性，行刑对接不仅在客观上要符合现行的法律法规、司法解释等之规定，在理论上还应具有合理性。合理性主要体现在以下三方面:

　　(一)合原理性。“原理性”，即带有普遍性的、最基本的、可以作其他规律的基础的规律性，也即具有普遍意义的道理。行、刑机关均是国家的执法机关，既有共同的权力职能，又有不同职责，存在相互配合、相互制约的关系。

　　就性质而言，行政执法机关的工作之一是对行政违法案件进行纠正和处罚，而公检机关的职责是惩罚犯罪、保护公民的人身财产安全和社会主义社会秩序。虽然二者的目标相同，但是，性质定位相别。由此，决定了犯罪案件应当由公检机关查处，而不能由行政机关用行政处罚的措施越俎代庖。对于二者的互相配合，《意见》对行刑对接案件中的行政执法机关和公安机关提出了具体的要求，这是基于行政执法机关与公检机关都是处于处罚违法乃至犯罪行为的地位，在维护社会秩序上肩负的共同任务，承担依法治国的职责等决定了它们可以且应当在工作中互相配合。这是最基本的合理性，甚至应当是高于合法性的原理性，它源于宪法的机构设置。这种机构设置本身要求他们各司其职———不能以罚代刑;同时要求互相配合———不能有案不送。

　　(二)合法理性。法理是理寓于法，是更具体的法律领域的理。在法律领域中，公正和效率是法律追求的最高的、最基本的“理”。

　　1.公正。公正，即公道、公平和正确与正义等。从公正的角度讲，疑罪案件的移送能够更好地实现社会的公平正义。首先，以罚代刑使应当受到刑事处罚的犯罪人未受到刑事处罚，一方面放纵了犯罪人，使其受到的处罚力度相对较小，降低了其犯罪的成本，甚至使他们可能继续犯罪;另一方面，削弱了司法威信，损耗了司法震慑力，在客观上会鼓励潜在的犯罪者以身试法。这样必将对社会稳定造成巨大影响。其次，行政执法机关并非宪法授权的刑事司法机关(公安治安除外)，根据法无授权不得为之法理，故这些行政执法机关无权处理涉罪案件。再次，由于行政执法机关并非专门的刑事案件处理机关，其执法主体对刑事案件的处理缺乏相应的知识和经验基础，对是否属于刑事案件的辨别能力相对于公检机关人员相去甚远。如果对是否构成犯罪有疑问的案件均不移送，将导致放纵犯罪。反之，交由更具备专门知识、技术和经验的公安司法人员进行判断，对于罪与非罪进行斟酌，对属于犯罪案件进行立案，使之进入刑事诉讼程序，对于其中非罪案件，作出不予立案的决定;对构成犯罪案件依法判罪量刑，这样既能保证不枉不纵犯罪，又更加有利于实现社会公正。

　　2.效率。“效率”，即功效、效果、效益、效用、效能、效应等成效和投入相同等量的人、财、物等成本之间的百分比、胜算几率多少、成果与显现大小等。就刑事诉讼而言，效率是仅次于公正的价值，疑罪案件材料的移送对提高诉讼效率具有重要的意义。首先，行刑对接中的疑罪案件材料移送能够在短时间内有针对性地确定潜在的犯罪嫌疑人。从公检机关对罪案的发现、立案的角度讲，会在短时间内提高成案率，提高刑事追究的几率，从而提高惩处犯罪的效率。其次，行政执法机关在行政执法过程中收集证据，为刑事诉讼做铺垫。行政机关是接触违法犯罪案件材料最早的机关，能够收集到第一手的疑似犯罪证据，并将其酌定后及时移送公检机关，能为其对案件的调查提供量多质优的线索和证据，帮助公检机关提高查证率。

　　(三)合情理性。法谚曰:“法不离情”。“情理，是指人的常情和事情的一般道理。”情理是“理”的重要方面。行刑对接中疑罪信息和案件材料的移送，相对于以罚代刑或是视而不见、有案不送更能实现公正、公平，更能维护社会秩序，而公正、公平和良好的社会秩序正是最广大的人民所需求的，从感情上能够得到人民大众的支持。尤其是行刑对接中的疑似职务犯罪案件的移送，对于打击腐败具有重要的意义，也符合人民对职务犯罪者惩处的愿望和对公正价值的追求。

　　四、正当性之合规律性

　　《现代汉语词典》中对规律性的定义是:“事物之间的内在的本质联系。这种联系不断重复出现，在一定条件下经常起作用，并且决定着事物必然向着某种趋向发展。规律是客观存在的，是不以人们的意志为转移的，但人们能够通过实践认识它，利用它。也叫法则。”行政执法中处理的违法案件与刑事案件之间具有惩恶扬善的本质联系，使得疑罪案件材料的移送具有必然性。这种规律是客观存在的，移送是对这种客观规律的正确认识和利用。据此而言，涉嫌罪案材料的移送就符合这种规律性。具体源自于行政执法与刑事司法的共通性与递进性。从本质上而言，行政违法案件与刑事案件都属于具有违法性的案件，均具有一定程度的社会危害性，是社会安全秩序所不允许的。而行政执法机关与刑事侦查机关都是国家机关，都行使维护社会安全秩序的职权。它们都共同承担着同样的惩罚违法与维护社会秩序稳定的共同任务。因此，二者之间具有了必然的联系，这种共通性使得二者具有了对接的基础。广言之，行政违法案件与刑事案件虽然都属于违法性质，然二者程度不同。相比之下，刑事案件更加严重，社会危害性更大。但在程度上又具有递进性，即当行政违法案件达到一定的严重程度时，就会向刑事案件转化，而相应的，对案件的处理就由行政执法机关交由公检机关，这是事物发展的必然规律。

　　五、正当性之借鉴性

　　在国外，有的国家刑事诉讼法也规定了行刑对接及其保障措施。例如，法国《刑事诉讼法》第60B1条规定，司法警察警官有权要求任何可能持有与办案调查有关之文件的个人、私立或公立机构或组织，或者任何公共行政机关，向其交出文件资料，其中包括来自信息系统或记名信息处理的文件资料，无正当理由，不得以负有保守职业秘密相对抗，但法定人员除外。对不尽快回复交回文件之要求的人处3750欧元罚金。第60B2条规定，应司法警察警官的要求，除法定者之外，公共机构或者私立法人，必须通过电讯或者信息途径向司法警察警官提供对查明事实真相有益的情况，但储存在其管理系统或处理系统内的、受法律规定之秘密保护的信息除外。由上可见，法国《刑事诉讼法》不仅规定司法警察警官有权要求个人、公共机构、行政机关、私立法人等提交与案件调查有关文件、信息、资料、有益情况等，又规定了违反规定者就会受到罚款处罚，表明实行行刑对接有相当的广泛性和一定的强制性。

　　《联合国反腐败公约》有关条文也倡导各国在反腐败斗争中注意行刑对接。例如，该公约第13条第1款规定，确保公众有获得反腐的信息的有效渠道，尊重、促进和保护有关腐败的信息的查找、接受、公布和传播的自由(法律另有规定的两种情形除外)。第2款规定，各缔约国应当采取适当的措施确保公众知悉本公约提到的相关的反腐败机构，并应当酌情提供途径，以便通过匿名举报在内的方式向这些机构举报可能被视为根据本公约确立的犯罪的事件。笔者认为，由上可知，联合国亦主张和倡导在打击洗钱罪方面在全球、区域与区域、国与国、司法机关、执法机关和金融监管机关之间开展行刑对接的双边合作。法国《刑事诉讼法》和《联合国反腐败公约》的上述规定内容，应当和完全可以被我国借鉴。换言之，借鉴它们是正当性应有之义。

　　六、实现有效对接的建议

　　从以上分析可知，强调和要求行政执法机关移送疑罪案件材料具有必要性、合法性、合理性与合规律性等，其正当性毋庸置疑。但是，目前行刑对接的法律法规体系、规定等缺陷不少，对运行的保障效果不佳。主要问题是:1.大多规范性文件的效力层级较低。2.大多规范性文件由不同部门制定。3.缺乏具体可行的行刑对接措施，监督措施规定的比较笼统，缺乏操作性。4.行刑对接没有信息资源共享的平台，缺少透明沟通的渠道。

　　论证行刑对接正当性，旨在既解决行政执法人员和刑事司法官员的思想认识、理论认可问题，也着眼于解决他们相互在行刑违法案件信息、涉嫌犯罪、案件材料移送中的沟通、协作配合问题。实践中，行刑对接已存在，事实证明行之有效，但是，亦存在不少脱节环节。为了使行刑对接更好地实现对接顺畅、对接无缝，笔者提出如下设想和建议:1.继续加大宣扬行刑对接迫切性的声势和力度，使行政执法者和刑事司法人员深知其要义并付诸行动。2.完善和加强相关法律规定。3.搭建信息资源共享的平台。4.黏合基层室、所、点等，扩大行刑对接信息接收源头。

　　(作者分别为《中国法学》杂志原总编辑、教授，中国政法大学刑事诉讼法专业博士研究生)