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　　后向东

　　不久前《南方周末》报道了一起罕见的“官告官”案件，再次把“土地储备”这一热点话题推至社会舆论中心。为了建设所谓的国际商城，安徽省芜湖市以土地储备的名义，经过市发改委的一纸批复，开始对位于该市中心区域的一地块进行强制拆迁。被拆迁人对此不服，向市发改委的上一级部门安徽省发改委申请行政复议，安徽省发改委撤销了芜湖市发改委的批复。由于利益攸关，该行政复议决定被诉至法院。令人奇怪的是，提起诉讼的主体，既不是直接利益相关的被拆迁人，也不是间接利益相关的土地使用权受让方(国际商城项目开发商)，而是一个政府机构———芜湖市土地收储中心。

　　行政机关起诉行政机关，这不是一起典型意义上的行政诉讼案件。它是否能够构成一起行政诉讼案件，根据目前的法律规定都还存有疑问。但是，本案更令人关注的核心问题在于，又是土地储备引发的利益之争！

　　近几年来，随着地方经济建设的加速，以土地储备的名义大肆征地、拆迁的行为比比皆是。有媒体称此案是“以土地储备之名行商业利益之实的”。但所谓“以土地储备之名行商业利益之实”，暗含的前提是：“土地储备”本身是合法的征地和拆迁依据。而事实上，这一前提根本就不存在，“土地储备”不是征地和拆迁的合法依据！

　　世界各国的土地储备制度都有一个最大的共同点，就是其主要规范的对象，是对政府已经掌握的土地使用权的管理、运营等活动。而对于政府获取土地使用权的行为，一般不在该制度管辖范围之内。也就是说，土地储备制度只对政府已有的土地使用权进行管理，对于政府怎么新获取土地使用权，由其他法律法规进行规范。实际上，我国《土地储备管理办法》的规定与此是一致的。该办法第十条规定，可以纳入土地储备范围的土地有5类，分别是依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用和土地征收批准手续的土地，以及其他依法取得的土地。从这一条规定可以很明显看出，这5类土地都是政府已经掌握的土地，没有涉及新获取土地使用权的内容。

　　政府获取土地使用权的途径，有严格的法律规定。在我国，主要有3种方式，第一种是协议购买，这是一种市场行为，无须多说。第二种是对符合收回国有土地使用权的土地，依法强制收回，如已经出让的土地超过两年没有开发的，可以强制收回。第三种是为了公共利益的需要强制征收得来的土地使用权。每一种获取土地使用权的方式，都有相应的条件限制。但是，没有任何法律规定，为了“土地储备”的需要，可以收回国有土地使用权，或者是征收土地。甚至作为部门规章的《土地储备管理办法》本身，也没有这种规定。当然，为了“土地储备”的需要，政府可以去与其他主体开展交易，通过协商购买的方式获取土地使用权。但是“土地储备”作为交易的目的或者动机，在法律上并不具有特别的意义。

　　《土地储备管理办法》本身并没有将“土地储备”作为征地或者拆迁依据的规定。

　　曾几何时，“土地储备”却开始成为一些地方掠夺公民土地权益理直气壮的法定理由。人民群众对政府天然的信赖和服从，以及民告官的巨额成本，都使得这种行为日益横行而很少受到法律约束，以至于“土地储备”作为征地拆迁强有力依据在事实上得到了一定程度的认可，因而才会有“以土地储备之名行商业利益之实”的指责。在巨大利益的驱使下，在这种事实上得到认可的错觉中，本应知法明法的一些政府部门，也发自肺腑地认为“土地储备”是再正当不过的强征强拆理由。在芜湖市土地收储中心看来，省发改委的行政复议决定，实在是侵犯了他们再合法不过的权益，因而才会诉至法院。

　　官告官，就本案看来可谓荒唐。《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》正在修订过程中，对征地、拆迁行为进行进一步规范，对少数行政机关不当逐利的冲动进行有效遏制，尤其是在制度上给与弱势方更充分的救济手段，已经刻不容缓。非法的利益如此理直气壮地被主张，这种情况不应该再次发生了。