“检察机关是国家法律监督机关”的宪法定位，决定了中国特色检察制度下的公诉权在履行国家追诉职能的同时，必须承担客观公正的义务，即既要代表国家指控犯罪，也要对诉讼活动的合法性进行监督。因此，公诉工作处在打击犯罪、保障人权、维护社会和谐稳定和公平正义的前沿，职责崇高，任务繁重，也面临巨大的压力和挑战。在全国第四次公诉工作会议上，高检院领导明确指出“公诉是极具挑战性的工作”，并从多个方面进行了论述。这一论断，科学、准确地反映了公诉工作的特征，提出了针对公诉工作及公诉人职业特殊性，进一步加强公诉队伍建设的重要命题，对加强公诉专业化和规范化建设，推进公诉工作科学发展具有重要的现实意义。

　　一、明确内涵，充分认识公诉工作的挑战性

　　公诉工作的挑战性涉及两个方面，一个是公诉权特性所决定的公诉职业本身所具有的挑战，另一个是在当前维护社会和谐稳定的新形势下客观上所带来的挑战。就公诉职业自身所具有的挑战，归纳起来主要是“公诉决定受多方制约检验、诉讼监督难度大要求高、个人水平和能力受社会多方评判、人身安全风险较大”四个方面。这四个方面的挑战是由公诉权自身的下述特性所决定的:

　　一是受制约性和非终局性。一方面，刑事诉讼法明确规定的公、检、法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事诉讼活动原则，决定了包括公诉权在内的检察监督权的受制约性。另一方面，公诉环节所作出的案件处理决定，除不起诉、撤诉等少量的消极处分权外，更多的是一种程序启动权和建议权，没有终局性。公诉权的这两个特性，决定了公诉环节作出的所有决定都要接受审判机关的审判权，侦查机关的要求复议、复核权以及案件当事人控告申诉权、自行起诉权等多重制约，质量高低与对错往往立见分晓。这实质上是对我们办案质量提出了挑战。

　　二是指控犯罪与诉讼监督的合一性。一方面，指控犯罪是一项直接面对犯罪分子的工作，案件办理结果与犯罪分子切身利益息息相关，且公诉人出庭公诉时与犯罪分子面对面交锋，由此引起一些犯罪分子及其家属的忌恨和报复就在所难免。这一特性，对公诉人人身危险性提出了挑战。另一方面，诉讼监督的对象是司法工作人员，内容是诉讼活动和司法工作人员职务行为的合法性，其违法犯罪行为往往和正常的执法办案活动交织且高度隐蔽，行为人大多精通法律并具有很强的抗监督能力，对其实施监督既要坚决和搞准，又要有高度的智慧并讲究策略方法。这一特性，对我们的诉讼监督意识、监督能力和监督水平提出了挑战。

　　三是公开性与抗辩性。公诉权从一开始基本上就是对外界公开的，处于公众的视野之中，特别是不起诉决定要公开宣布，起诉书庭前要送达被告人和辩护人，大多数起诉案件要出庭公诉，更赋予了公诉工作更多的公开性。而出庭公诉又赋予公诉工作抗辩性，公诉人承担证明犯罪、说服法官的责任，要与辩方激烈对抗，其观点和意见要接受律师的辩驳、公众的评论、媒体的监督和法院的裁判，其个人表现直接关系到指控犯罪的效果和检察机关的形象。这两个特性，对公诉人综合素质、执法办案水平、出庭公诉能力及执法形象提出了挑战。

　　当前形势和任务客观上给公诉工作带来的挑战，高检院领导强调了三点，即基于当前依然严峻的社会治安形势、人民群众对公平正义和司法透明越来越高的期待和要求，以及深入推进三项重点工作对公诉部门赋予的新任务，在相当长的一段时期内，公诉工作任务将越来越重，工作要求将越来越高，工作难度将越来越大。

　　挑战客观存在，但机遇也与之并存。正因为公诉职业所具有的特殊的挑战性，使公诉岗位既磨砺人，也成就人，能促使干部在锻炼中更快地成长、成才。看到这一点也是很必要的，它至少能让我们公诉人多一点慰藉和信心，进一步增强应对挑战的积极性和主动性。

　　二、结合实际，准确分析和把握当前工作中还存在的困难和问题

　　结合公诉实践和当前的形势与任务，我认为，目前公诉工作中主要存在以下四方面困难:

　　一是执法理念上的不适应。公诉队伍整体上旧的执法观念未完全根除，新的执法理念未牢固树立。仍有部分公诉人员没有充分理解和认识我国公诉权的法律监督属性，还把公诉权主要看做是国家追诉权。由于定位不准，导致“以监督为主业”的观念和“理性、平和、文明、规范”执法等现代法治理念未牢固树立，办案工作还存在有罪推定、重配合轻监督、重实体轻程序、重打击轻保护等顽固观念和不敢监督、不愿监督、不好意思监督等突出问题，导致部分地方诉讼监督权弱化。此外，执法办案与服务大局的关系处理还不够好，存在顾此失彼的问题，一些案件的处理未能实现“三个效果”的有机统一，影响了整体的执法办案效果。

　　二是公诉能力水平上的不适应。公诉人员整体素质与新形势下的执法要求还不相适应。从全国范围来看，因错误起诉和起诉质量不高导致的无罪和撤诉案件仍有一定比例，也出现了个别冤错案件;部分诉讼监督还缺乏准确性和有效性，特别是发现案件背后司法工作人员违法违纪问题的能力明显不足，通过监督工作移送相关职务犯罪线索的情况不多;少数公诉人员甚至还有违法违纪的问题;人少案多的矛盾也很突出，使广大公诉办案人员疲于应付，既无法有效保证案件质量，更谈不上开展有力的诉讼监督。由此可以看出，审查判断证据、运用法律政策、出庭支持公诉、开展诉讼监督等方面的能力仍有待提高，特别是推进三项重点工作所需要的化解社会矛盾、参与社会管理等能力亟待加强，公诉职能的延伸和内涵的深化还需要不断探索。

　　三是开拓创新意识上的不适应。当前我国处于经济和社会转型期，新情况、新问题、新矛盾层出不穷，对公诉工作提出的新挑战也不断涌现。但当前应对这些挑战所必需的开拓创新意识和能力还显不足，一方面是公诉工作整体上按部就班多，开拓创新少，特别是针对新形势、新任务和新要求进行新策略、新途径和新方法的研究还很不够，工作缺乏创造力;另一方面是部分公诉人员存在凭经验和惯性办案的问题，工作方法单一，有得过且过的思想，不了解新情况，不钻研新问题，缺乏探索和创新精神。这些问题使我们在面对挑战时往往力不从心，甚至心生畏惧。

　　四是公诉工作制度机制上的不适应。公诉一体化机制未有效建立，存在公诉力量的层级和区域分割，整体合力不足;检察机关决策机制行政化色彩较浓厚，造成部分公诉决策的民主性和科学性欠缺;工作责权划分过于笼统，任务承担和责任追究有效性不足;由于立法缺陷和诉讼监督机制制度不健全，存在部分监督盲区;职业保障机制未有效建立，职业危险性客观存在，职业荣誉感不强，公诉岗位吸引力不高。

　　三、积极应对，推进公诉工作全面健康协调发展

　　面对公诉工作发展的机遇与挑战，只有主动应对才是取胜之道。我认为，要迎接挑战，战胜困难，促进公诉工作的科学发展，关键是要做到“四个到位”:

　　一是思想认识到位，确保全面准确依法履行公诉职能。常言道，有为才有位。公诉工作要应对挑战，首先要提高对自身职能定位的认识，切实增强责任感和使命感，高质高效地履行好公诉职能。通过依法指控犯罪，继续保持对严重刑事犯罪的高压态势;通过强化诉讼监督，重点纠正社会各界反应强烈的司法不公问题，维护公平正义;通过公诉职能的延伸和内涵的深化，解决好影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题，促进社会和谐;通过提高案件质量和执法水平，努力实现力度、质量、效率、效果的统一。只有这样，才能体现出其职能作用，也才能得到党和人民的关注和认可，获得更大的发展空间，体现出其应有的价值。

　　二是理念更新到位，积极推进公诉工作健康协调发展。党中央提出要深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，既是履行公诉职责的重要内容、发挥公诉职能作用的重要领域，又是促进公诉工作科学发展的关键。实践中，我们要紧紧围绕深入推进三项重点工作，牢固树立服务大局的理念，理性、平和、文明、规范执法的理念，公诉为民的理念，三个效果(法律效果、社会效果、政治效果)相统一的理念，强化诉讼监督与强化自身监督并重的理念，恢复性司法和源头治理的理念，把公诉工作向化解社会矛盾、预防和减少犯罪、促进社会管理等领域延伸职能，努力提升公诉工作与时俱进的品质。

　　三是能力建设到位，激活公诉工作应对挑战的内在动力。首先要建立起与执法办案任务相适应的公诉办案力量，这是应对挑战的前提。其次要着力抓好公诉人建设，这是应对挑战的根本。要着力抓好思想政治和职业能力两大建设，思想政治建设应始终放在公诉人建设的首位，强化科学发展观、社会主义法治理念和检察职业道德教育，确保公诉工作为民执法、公正执法、廉洁执法和文明执法的正确方向。职业能力建设要紧紧围绕专业化目标，建立公诉人教育培训工作体系和机制，增强教育培训的针对性和实效性，加大选拔培养优秀公诉人、专门型公诉人、专家型公诉人工作力度，拓展途径和渠道继续深化岗位练兵，着力提升与形势和执法要求相适应的审查判断证据、运用法律政策、出庭支持公诉、开展诉讼监督、化解社会矛盾、参与社会管理的职业能力。只有实现公诉人素质的全面提升，才能使我们在应对挑战时从容不迫，游刃有余。

　　四是制度机制到位，突破公诉工作应对挑战的瓶颈问题。深入推进公诉制度机制改革，着力解决工作难点问题，是正确应对挑战的外在动力。重点要抓好检察长列席审委会、量刑建议、职务犯罪案件一审判决两级院同步审查等强化监督能力的制度机制的贯彻执行，进一步建立健全公诉一体化工作机制、公诉责权划分机制、协调案件报告机制、繁简分流的快速办案机制、不起诉、不抗诉案件答疑说理机制、办案风险评估机制，积极探索建立公诉职业保障机制等。要通过公诉制度机制改革的有效成果，为公诉工作更好地应对挑战提供不竭的动力。

　　(作者为云南省人民检察院副检察长)