本报记者丁国锋

　　社会转型期间，因城市建设产生的集体土地征收安置补偿、房屋拆迁矛盾纠纷日益突出，因环境保护导致的环境执法矛盾、因道路交通安全、企业安全生产导致的工伤保险纠纷等问题不断增加，行政争议矛盾纠纷案件化解得好不好，正逐步成为影响社会和谐稳定的重要因素。

　　2010年5月11日，江苏省常州市委、市政府两办在去年下发《关于建立健全多元化矛盾纠纷解决机制的意见》的基础上，下发了《关于建立化解行政争议互动联动机制》，着重就行政调解与司法调解互动衔接的相关要求进行了部署，目前，常州28个市级行政机关和5个下辖市、区政府均建立起了行政调解工作委员会，并在建设、人社、环保、计生等单位单独设立了行政调解工作窗口，有效整合了行政调解、司法调解等各种调解资源化解矛盾纠纷，初步呈现了行政争议诉讼案件减少，行政争议纠纷数量下降的成效。

　　纠纷解决渠道不畅带来维稳压力

　　据常州市司法局对今年二季度社会矛盾纠纷排查显示，该市两级调处中心和人民调解组织调处的近5000件纠纷中，征地拆迁、土地承包、劳动争议、房屋和宅基地纠纷等8类涉及行政工作的争议有972件，占近20%。

　　另据常州市中级人民法院的一项调查报告显示，仅2006年以来两级法院受理的90件一审集体土地征收类行政案件中，除要求履行补偿安置法定职责一件，集体土地征地拆迁补偿两件之外，其余87件均为不服土地行政处理决定的案件，且还有相当数量的土地征收纠纷未进入司法诉讼领域。

　　与此同时，行政案件涉诉信访总量居高不下，也加大了地方维稳的压力。

　　常州中院行政庭相关负责人介绍行政争议纠纷面临的难点问题时说，一个地块的征收往往涉及几十户、甚至上百户农民的利益，此类纠纷的一个典型特征是群体性强，矛盾尖锐、复杂，协调难度大。尤其是在征地补偿费、安置补助费、青苗补助费的分配方面，涉及“出嫁女”、“干挂户”、“转包户”、“转业军人”等特殊群体是否享有分配权等问题，处理起来非常棘手。

　　由于相关法律法规对集体土地征收裁决程序缺乏详细规定，2006年至今只有一件纠纷经过省政府裁决，裁决程序存在着“形同虚设”和“空转”问题，加上行政复议、行政协调程序作用没有得到充分发挥，纠纷解决渠道不畅通导致了大量矛盾纠纷长期得不到解决。这位负责人分析说，行政调解作为解决行政争议的重要途径，应当及时得到重视并通过完善机制发挥出在纠纷预防化解中的应有作用。

　　实施意见明确三项重要原则

　　常州市委常委、政法委书记孙国建在接受记者采访时说，经过调研发现，行政争议形式上以行政处罚、房屋拆迁行政裁决和工伤认定等3类案件居多，在预防争议发生中，因为部分行政机关执法过程中存在违法或执法不当，有的行政行为合法性论证不够，缺乏法律依据，还有的行政机关没有严格树立“依照法定程序行政”的观念，没有做到实体和程序并重，结果和过程并重，最终导致程序违法。

　　孙国建说，在预防和化解机制上，还存在着三点问题：一些地方和部门与本级司法、信访和法院等部门的沟通交流不够；一些地方和部门主动化解行政争议的意识不强，地区之间、部门之间工作开展不平衡，存在行政调解机构缺乏、调解人员能力不足、配套保障机制欠缺等现象；现有法律法规和政策制度存在一定的缺陷，使一些行政争议案件居高不下，导致化解工作在个别领域效果不明显。

　　2010年5月20日，常州市多元化矛盾纠纷解决机制领导小组办公室下发了《关于加强行政调解与诉讼调解对接工作的实施意见》，正式明确了“调解优先”、“全面调解”、“司法支持”三项重要原则，要求各级行政机关均应成立行政调解工作委员会，设立行政机关调解工作室，努力将矛盾纠纷解决在基层，化解在成诉之前。同时要求将行政调解与诉讼调解对接工作贯穿于立案、审理、执行的各个环节，贯穿于一审、二审、再审的各个阶段，实现全过程的对接。法院则通过对行政机关调解组织的调解协议进行审查确认，明确其法律效力，赋予其强制执行力。

　　在常州市城乡建设局，通过建立行政调解工作委员会，51名行政调解员正式走上调解工作岗位，通过调解结案的裁决案件占到了41%，其中行政强拆案件调解成功率达到了78%。该局还通过积极与当地人民调解组织建立信息通报和联动调解协作机制，以及从业务处室与行政庭和行政调解工作室与司法调解工作室两个层次，建立了与市区两级法院的联络机制。

　　据了解，城乡建设局还将设立的两个调解工作室中，一个设置在市拆迁管理办公室，由市拆迁办扎口负责因城市房屋拆迁引发的补偿安置纠纷调解。另一个调解工作室设置在市局执法办，由局政策法规处扎口负责行政赔偿或者行政补偿纠纷的调解。实现了复议机关撤销或确认违法拆迁许可或裁决案件的“零目标”，行政诉讼案件败诉率被严格控制在了1%以内。

　　确立对接工作三项机制

　　常州市政法委副书记、市综治办主任陈村介绍说，常州市具体建立了网络互动、调解工作、法律评审对接机制的三项机制，明确要求各级行政机关和法院通过各自的调解组织开展对接工作，通过召开联席会议等形式，通报调解对接工作情况，及时解决存在的问题。明确了未经诉讼外调解程序调解的行政纠纷，法院在立案前要积极引导“先行调解”，行政机关在收到法院的委托或邀请后，应当指派专人主持或参与调解。还规定了法院在诉讼中发现行政调解工作中存在不合法或不当之处，承担及时反馈、指导的责任。

　　此外，常州市多元化矛盾纠纷解决机制领导小组办公室还要求基层人民法院在矛盾纠纷比较多的行政机关，通过设立专门的“审判点”、“调解点”，指派专人常驻或定期开展调解工作，解决相关案件协调不及时的问题。

　　据介绍，目前常州两级法院还和司法行政机关共同建立了调解员人才库，并通过明确分管领导或工作人员，负责对各级行政机关调解工作室建设和业务工作的指导和联络。各行政机关行政调解工作委员会普遍建立了标识、办公设备统一，行政调解工作流程、调解员工作职责纪律等规范性的建设要求，在一些调解工作室内还安装视频和录音系统，以强化对调解过程的监督。

　　通过建立对接机制，在常州市级机关较集中的新北区人民法院，今年1至5月的新收行政争议案件首次实现了与去年同比25%的下降，改变了连续3年的增势，诉前化解的成功率达到了81.25%。