于海洋

　　当欧盟对外行动局26日获得欧盟外长会议的通过而正式宣布成立时，其首任掌门凯瑟琳·阿什顿踌躇满志地宣称：“这是一个历史性的时刻！”不过，书写历史从来就不是件易事，与阿什顿的踌躇满志形成鲜明对比的是，针对对外行动局能否履行外交职能的冷嘲热讽、质疑抨击也接踵而至。阿什顿的目标是成立真正意义上的欧盟外交部，如今的对外行动局最多还只能是个打着引号的外交部，要想去掉这个引号，还要走一条很长的路。

　　欧盟难得的大手笔

　　无论非议多与少，无论批评轻或重，欧盟对外行动局的成立在欧盟的发展进程中仍然属于里程碑式的进步。这个专门负责协调欧盟各成员国外交事务、促进欧盟共同外交与安全政策落实的部门，其构想可以追溯至欧盟建立之前，但实际运作则是由2009年12月1日生效的《里斯本条约》确认。

　　现在，随着对外行动局的成立，欧洲理事会和欧盟委员会原有外交部门、职能和人员将一并转移，对外行动局成为欧盟层面唯一的处理日常对外事务的职能部门。该部门计划编制六七千人，由布鲁塞尔总部和派驻欧盟外130余个使馆的工作人员组成。自总负责人阿什顿以下，行动局下设一名秘书长、两名副秘书长和6个司级单位，首批向外派驻的31个使团涵盖各地区大国及全球战略要地。

　　从对外行动局的筹建到编制和职能的设计，欧盟难得的高效率和大手笔给人印象颇深，这是欧盟多年徘徊不前之后的提振信心之举。在全球金融危机、欧洲债务危机的大背景下，欧盟发展的停滞已经等同于倒退，两代欧洲人的心血面临崩盘的风险。对外行动局的成立和年前《里斯本条约》的签订表达了欧洲人重启一体化进程寻求发展新动力的决心和意志。

　　“泥足巨人”的尴尬

　　作为世界上第一个建立在地区组织基础上的跨国共同外交机构，对外行动局看上去就像是一个“泥足巨人”。对内，它需要依靠欧盟体制和欧盟国家的双重支持，但欧盟体制历来饱受大而无当、低效高耗的指责，而欧盟国家又各怀心事，国与国之间、各国与欧盟之间的矛盾错综复杂；对外，它能否避免“清谈会馆”的揶揄还要看所驻各国的脸色。

　　一个新生机构，所拥有的权限含混不清，想得到各国的重视谈何容易？更为重要的是，对外行动局的职能定位相当敏感，有媒体甚至直接把它翻译成“外交署”，殊不知外交权与军事权、司法权皆是国家主权最为坚硬和不可触碰的部位。即便是在欧盟这个全世界发展最好的地区性组织之内，各国外交自主权的让度与分享也被严格地限制在无关痛痒的程度。这其中既有国家利益不容它置的考虑，也因为欧洲各国国情、地理位置差异实在巨大，即便将外交权上交欧盟也找不到能够面面俱到兼顾各个成员国利益的实际办法。

　　新型外交的试验田

　　悲观者自有悲观的道理，乐观者亦有乐观的本钱。对外行动局尚不是外交部，理由就在于如果套用传统的外交理念和模式，那么对外行动局将注定走向失败。一言以蔽之，对外行动局注定不能走一条寻常路：它不是我们司空见惯的外交部的复制和扩大，而是新型外交理念和外交内容的创新。

　　在全球化加速和全球问题频生的新时代，传统的安全和外交议题已经不能涵盖人类生存和发展的实际需要，而传统的外交部门在解决新型的区域性和全球性问题上难有作为，比如在全球气候变暖问题上。因此，大量此类事务都不得以通过委托责任的方式转交给非政府组织去操办，而这正是欧盟对外行动局的巨大发展空间。

　　新成立的对外行动局如同一张白纸，只要能有一个杰出的领导者的正确引领，完全可以在新的领域获得不亚于各国外交部的新型权利。只要定位准确，不触碰各国保持外交主权的禁忌，欧盟对外行动局面临的不是英雄无用武之地的窘境，而是能不能负重而行的现实考验。

　　（作者系吉林大学国际问题青年学者）