吕芳 清华大学公共管理学博士后中国政法大学政府管理学院副教授

　　构建社会管理创新机制，有必要厘清几个基本理论问题。

　　一、社会管理创新的目的是改善和保障民生。社会政策是政府为了满足公众需求向社会提供的公共产品，社会公众对公共产品最有发言权。因此，应该建设起社会公共政策的公众参与机制，通过专家咨询、社会公示与听证、决策评估等形式，保证公众参与，消除政府与公众的隔阂，提高政府管理社会的能力。此外，矛盾宜疏不宜堵，畅通的利益表达渠道可以充当社会的“安全阀”或“泄洪阀”。事后的信访、法律援助、公正的司法等都可以起到这方面的作用。创新社会管理是为当前的经济发展创造良好环境，逐步化解社会快速发展积累的矛盾与冲突，为转型社会构建相应的管理机制所必需的。稳定是为了更好地发展、更好地改善和保障民生，正如十七大报告所指出的“最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐的因素”。

　　二、社会管理创新的主体应多元化。党的十七大报告指出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局和基层社会管理体制。”有效的社会管理应该是多元主体参与的管理。计划经济体制下的全能政府“管了许多管不了也管不好的事”，许多政府该管的事情却没有管起来。目前，在各级民政部门正式登记注册的社会组织已超过40万，实际存在的社会组织可能超过300万。政府可以通过合同外包等形式将某些公共服务职能转交给民间组织，既可以有效降低公共服务的成本，还可以提高公共服务的质量。例如广州市从2004年开始试点的社区养老社会化服务模式，以居家养老为基础，以街道社区服务中心为依托，以义务(志愿)服务和便民利民网点为服务资源，以上门服务和日托护理为主要形式，使在家的老年人获得社会化的养老服务。

　　多元主体参与更要强调社会自治，由人民自我管理。随着我国从单位制向社区制转变，社会成员逐渐从“单位人”向“社区人”转变。在预防犯罪、灾害管理等方面，都可以充分发挥社区居民自治组织的作用。如一些西方国家推行“邻里守望相助计划”，在社区里建立一些公民团体，依靠互相帮忙来解决一些治安问题，在参加这样计划的社区里，如果有人出外旅游，邻居就有责任帮忙照看一下他的家。依靠邻里之间的守望相助的社会网络，保障个人和家庭安全，预防和减少犯罪，同时也促进人与人之间的互助与交流。参加“邻里守望相助计划”的社区犯罪率明显降低，效果比增加警力、提高警备都要好。

　　三、社会管理创新的关键是厘清政府职能，提高政府能力。政府管理的范围与政府权力的强度是两回事。政府管理的范围是解决“做什么”的问题，政府权力的强度是解决“怎么做”的问题。有限性与有效性相辅相成，有限政府才会是有效政府，有限政府、有效政府才会是强政府。当前，我国政府从发展经济为主导向统筹经济社会发展转变，在此过程中，传统的管制型思路仍然起作用，政府一方面管得太宽，存在“越位”，另一方面是政府能力建设仍需加强。当前的社会冲突与矛盾主要体现为农村土地征用、城镇房屋拆迁、劳资纠纷、医患矛盾、环境污染等。这些冲突大都是利益纠纷，通成以通过谈判协商来解决。一些地方政府的管理创新机制也可圈可点：如劳资纠纷方面，浙江省有效破解了“工资共决”难题，初步形成了“企业协商谈增长、行业协商谈标准、区域协商谈底线”的工资协商模式；如城镇房屋拆迁方面，浙江省嘉兴市旧城拆迁改造时，实行“两轮事前征询制度”和“政府退出机制”，在房屋拆迁取得行政许可之前举行听证会，只有区域内90%以上的住户同意拆迁，拆迁协议才能生效……这些社会管理创新的共同点是，政府退出利益冲突，不再是利益冲突中的一方“运动员”，而只是冲突双方的“裁判”，只是在制定规则方面扮演角色。有组织的协商与谈判可以提高群众的理性与克制，退出利益冲突、加强规则制定与仲裁能力可以提高政府的有效性与权威性。在构建社会管理创新机制时，政府应该缩小管制职能，加强公共服务的职能和责任，重点是解决民生问题，特别是要高度关注弱势群体的利益，同时加强政府能力建设。

　　四、社会管理创新的底线是宪法规定的公民基本权利。宪法是我国的最高法，依法行政的前提是“依宪行政”。宪法关注的核心问题是公共权力与公民权利的关系。2004年“国家尊重和保障人权”，“公民的合法的私有财产不受侵犯”等已经入宪。社会管理创新机制要把宪法规范内化为价值与理念，遵守正当程序，防止出现游街示众等有损人格尊严的行为，防止以道德评价代替法律标准，错把侵权行为当成创新形式等。正如温家宝总理在2010年春节团拜会上指出的“我们所做的一切，都是为了让人民生活得更加幸福、更有尊严"。