□宋志红

　　统筹城乡发展、推进城乡一体化，是一个事关全局发展的重大战略。加强小城镇建设是统筹城乡发展的有效途径，然而，当前很多地方的小城镇建设都面临土地和资金的双重瓶颈。我国土地制度尤其是集体土地制度的改革和完善，是为小城镇发展提供资金和土地要素，实现城乡统筹发展的前提，也是解决其他“三农”问题最有效的着力点。土地制度的改革和完善，必须有法治保障才能平稳推进。土地法制的改革已随实践中土地改革探索的深入而启动，但进程缓慢、成效颇微。进一步深化土地制度改革，通过完善土地法制为城乡统筹发展保驾护航，是今后一段时期法制建设的重要工作。当前改革和完善我国土地法制，最核心最紧迫的是如下两个宏观层面和一个微观层面的三个任务：

　　严格规范土地改革试点

　　法律是相对稳定和保守的，改革开放的实践却是日新月异的，变化的实践与保守的法律之间的矛盾总是不可避免，这一点在我国的土地法制方面表现得尤为突出。为了协调立法滞后与改革需要的关系，我们在实践中创造了一个颇具特色的做法———“试点”。“试点”很多都是要突破法律法规既定的框架开展实践。学者们对试点的评价褒贬不一，但试点确实是我们实施渐进式稳步改革的一个有效途径。通过“试点”，可以检验改革方向的科学与否，可以积累经验教训，对改革方案予以修改完善，从而为全国性改革方案的最终形成以及法律的修改做铺垫。“试点”作为法制与改革之间的缓冲，可以将改革的风险控制在局部范围内，减少改革的成本，保障改革的稳步推进。但“试点”在实践中也存在着一些问题，例如一些政府部门在“试点”设立和审批上过于随意以及权力寻租等。

　　要解决这些问题，需要双管齐下：一方面，要提高立法质量，增加法律的预见性和灵活性，并提高法律立改废的效率；另一方面要对当前作为改革创新之主要探索形式的试点予以严格规范：一是严格试点的审批权限和程序；二是严格控制试点的数量和实施范围；三是建立及时有效的试点跟踪评价和处理机制。

　　规范土地立法层级和程序

　　当前，我们主要的土地立法都面临着严峻的考验，对现有的土地法律法规进行全面的审查和清理，建立统一、和谐、适应城乡统筹发展要求的土地法制，已迫在眉睫。综观现有土地立法，从表现形式上看，存在立法分散、多层次向下授权立法、法规效力级别低等问题。从内容上看，除了有些法律规定内容上相互矛盾冲突外，还存在明显的重权力轻权利、重管理轻利用、重行政轻民事的倾向。这三个根植于计划经济的立法倾向严重阻碍了土地立法的科学发展，在新一轮的立法修法活动中，这些倾向仍然明显存在。在立法程序上，则表现为立法权限下放化、立法程序内部化。例如，有关拆迁补偿的具体规定，层层授权的结果是使得决定权掌握在各地方政府手中。

　　法治的典型要义，是权利受法律保护，权力受法律制约，而非相反。要制定出真正以保障权利、规范权力为本位的法律，必须从规范立法活动、切实落实人民立法权开始：首先，要遵循法治原则，促进立法权限的回归。对财产征收征用等涉及老百姓基本民事权利的事项，要坚持通过全国人大制定法律来规范，尽量避免层层向下授权立法，最终由具有利害关系的地方政府来主宰老百姓土地权利的状况；其次，要推动广泛的立法参与，实现科学民主立法。土地领域的一些法律既是国家实施土地管制的法律依据，也是国家对民众行使土地权利予以规范和限制的法律，在这样一些关系到老百姓基本民事权利的法律的制定过程中，必须有一个“走出内部”让全社会各阶层人士尤其是利益攸关的农民群体和中立的专家学者全面参与充分讨论的过程，通过公开民主的立法程序确保各种不同阶层不同群体的利益诉求都能够被充分表达，从而为科学民主立法以及法律的顺利实施奠定基础。

　　建立土地利益分配机制

　　城乡统筹发展的本质，就是要让城乡居民平等拥有发展机会和公平共享发展成果。而当前土地制度最核心的问题，也恰好是对农民土地权益保护不够的问题。当前土地制度改革的核心，就是调整失衡的土地利益分配格局，在国家、集体、农民、土地使用者等之间建立公平合理的利益分配机制。

　　国外经验和我国学者的比较研究均表明，土地权利体系中土地发展权的缺失，正是造成我国土地制度改革中利益公平分配难题的主要原因。所谓土地发展权，是指改变土地现状用途或者提高土地利用程度，在土地利用上进行再发展的权利。它不仅包括农地发展权，即将农地改为建设用地的情形，也包括将原有建设用地改变开发强度提高利用程度的情形。

　　当前，我国土地权利体系中还没有设定土地发展权，是完全靠行政手段来解决征地、拆迁、土地用途管制和规划控制等领域的土地增值收益分配问题，既无成熟理论支撑亦无统一标准。需要指出的是，实践中的一些探索已经体现了土地发展权的因素，因此，对我国的土地产权理论进行创新，在土地权利体系中引入土地发展权，并通过土地发展权的初始配置、国家购买集体土地发展权、土地发展权的异地转移和市场交易等手段，既可以调动各方积极性，强化土地用途管制和规划控制，又可以通过市场机制补偿因用途或规划方面的限制而致使土地价值减损的土地权利人，解决因土地用途或土地开发程度的不同而产生的土地增值收益分配的难题，最终实现土地利用中各方利益之间的平衡。