最高人民检察院、公安部日前联合印发了《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》(下称《规定》)，这对于在新的形势下进一步加强和规范刑事立案监督工作，优化司法职权配置，确保依法准确打击犯罪，维护公民、法人和其他组织的合法权益，都具有重要意义。

　　■完善刑事立案监督工作机制的背景

　　1996年修订实施后的刑事诉讼法规定了人民检察院对公安机关刑事立案的监督权。在这项工作的开展中暴露出了一些问题，主要是:一是“立而不侦”、“侦而不结”的问题较突出，案件侦结率、移送起诉率、有罪判决案件的重刑率较低;二是人民群众对有些地方公安机关动用刑事手段插手民事、经济纠纷，违法立案反映强烈，要求检察机关加大对公安机关不应当立案而立案的监督;三是检察机关对于公安机关刑事立案活动的知情渠道不畅，影响立案监督工作的顺利开展。针对立案监督工作中的这些突出问题，根据中央司法改革意见提出的要求，《规定》对涉及检察机关、公安机关关系的重大问题作出了明确规定，在有关方面取得了突破，如建立了信息通报制度，扩大了相互知情渠道;明确了检察机关对不应立案而立案的监督，拓展了监督范围;对立而不侦、久侦不结的，可以发出催办函，增加了监督手段，等等。这些无疑进一步加强和规范了检察机关的刑事立案监督工作。

　　■对《规定》主要内容的理解与适用

　　《规定》共十四条，主要包括四个方面的内容:第一部分(序言至第二条)规定制定该文件的依据和刑事立案监督的任务、原则;第二部分(第三条)规定公安机关立案的条件和公安机关与人民检察院建立刑事案件信息通报制度的要求;第三部分(第四至十二条)规定刑事立案监督的程序及其保障措施;第四部分(第十三条)规定刑事立案监督案件法律文书的随案移送和信息的录入。

　　(一)要全面理解和把握刑事立案监督的任务和原则。《规定》第一条明确规定了检察机关开展刑事立案监督的任务:一是防止和纠正有案不立，保证依法、及时打击犯罪;二是防止和纠正违法立案，保护公民的合法权利，保障国家法律的统一正确实施，维护社会和谐稳定。本条关于检察机关开展刑事立案监督任务的规定，实际也指明了检察机关在立案监督工作中的两项职责。

　　《规定》第二条规定了开展刑事立案监督应当坚持的四项原则:一是监督与配合相统一;二是人民检察院法律监督与公安机关内部监督相结合;三是办案数量、质量、效率、效果相统一;四是有错必纠。这四项原则是这些年来检察机关开展刑事立案监督工作经验的总结，四项原则之间具有内在的联系性，具有辩证统一的关系。坚持这四项原则，能够有效防止立案监督工作中出现的片面化倾向，确保立案监督工作的健康发展。

　　(二)关于建立刑事案件信息共享问题。《规定》第三条第二款对“公安机关与人民检察院建立刑事案件信息通报制度”提出了要求，规定公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度，并对通报的内容作了规定，主要是为了解决检察机关对公安机关刑事立案情况的知情权问题。《规定》(征求意见稿)曾规定基层公、检每月通报一次刑事案件信息，在研究过程中，考虑到某些地区每月通报办案信息情况可能会有一定困难，《规定》对通报办案信息情况的时间没作统一规定，改为“定期通报”，由各地公、检机关结合实际灵活掌握。

　　(三)规范人民检察院对刑事立案监督案件线索的受理和审查。《规定》第四条、第五条分别规定了人民检察院对立案监督线索的受理、审查及其处理。《规定》第四条规定人民检察院受理应当立案侦查而不立案侦查线索的两个来源，一是被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关对公安机关应当立案侦查而不立案侦查的控告;二是人民检察院在办理案件或者审查公安机关刑事案件信息过程中自行发现线索。两种线索来源，对于检察机关来说，第一种是被动的，第二种是主动的，主动与被动相结合，可以使人民检察院更好地履行侦查监督职责。对于这两种线索来源，人民检察院都要认真审查，依法履行立案监督职责，必要时要进行调查核实，确保监督的准确性。

　　《规定》第五条规定人民检察院对于受理的应当立案侦查而不立案侦查的线索，经过审查后应当根据四种不同情况分别作出处理。这能够有效纠正实践中个别地方检察机关存在的凡有人控告均要求公安机关说明不立案理由的现象，表明了检察机关对启动刑事立案监督程序的慎重。执行本规定要求人民检察院在受理被害人的控告后，首先要对案件的形式要件和实质内容先行审查，使一部分不符合条件的控告以其他方式妥善处理，对符合条件的控告则启动监督程序。

　　(四)突出监督重点，明确对不应当立案而立案的监督的条件、范围。《规定》第六条明确规定了检察机关对公安机关不应当立案而立案的监督，这是落实“完善立案监督工作机制”司法改革任务的一项重要内容，也是《规定》的主要“亮点”，备受社会各界关注。在《规定》起草过程中，关于对公安机关不应当立案而立案的监督问题，是个难点，也是个争议较多的问题。其主要原因，一是刑事诉讼法对此尚无明确规定;二是在诉讼程序上，有的意见认为，对违法立案情形，检察机关可以通过不批捕或者不起诉来监督纠正。在研究过程中，我们认为，《规定》明确检察机关对不应当立案而立案的监督是很有必要的，主要理由:一是从调研情况看，个别公安机关非法插手民事、经济纠纷，为他人追款讨债而违法立案等现象确实存在，社会各界要求把这种情形纳入检察监督的呼声较高;二是检察机关虽然可以通过批捕、起诉环节来纠正，但毕竟是一种事后监督，难以体现监督的及时性，而且并非所有的刑事案件公安机关都要提请批捕和起诉;三是明确检察机关对不应当立案而立案的监督，正是本次中央司法改革方案中规定的内容之一。如果在《规定》中不写入相关内容，势必不能圆满完成中央部署的司法改革的任务，影响司法改革的成果。基于上述考虑，经高检院和公安部认真研究，认为应当在《规定》中明确检察机关对公安机关不应当立案而立案的监督，但要按照中央的指示精神，突出监督的重点，循序渐进。于是在《规定》中对“不应当立案而立案的监督”限定了监督的范围和条件。

　　关于对不应当立案而立案的监督，《规定》第六条作了两款规定。《规定》第六条第一款规定:“人民检察院对于不服公安机关立案决定的投诉，可以移送立案的公安机关处理。”之所以作出本款规定，主要是考虑到对于不当立案活动，公安机关本身也有内部监督纠错机制，对于一些投诉转交公安机关处理，由公安机关再次审查，可以充分发挥公安机关的自我纠错功能。经审查，对于那些没有违法立案的申诉案件，公安机关可以及时向申诉人说明情况，阐法释理，做好申诉人的罢访息诉工作，化解社会矛盾，这一方面可以减轻检察机关的办案压力，另一方面也能够使检察机关集中精力做好对一些重点案件的监督。对于移送公安机关处理的申诉，必要时，检察机关应当要求公安机关反馈审查处理意见，并答复当事人。

　　那么哪些对不当立案的投诉是检察机关的监督重点呢?《规定》第六条第二款作了明确规定，人民检察院对于不服公安机关立案决定的投诉，如果经审查认为，符合以下条件应当经检察长批准，要求公安机关说明立案理由:1.有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索或者谋取其他非法利益等违法立案情形;2.已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施;3.案件尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉。

　　之所以规定“已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施”这一条件，主要是考虑到对于那些公安机关虽然已经立案，但尚未采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施，对当事人的人身、财产等权利影响不大，因此可以不要求公安机关书面说明立案理由。对于公安机关已经提请批准逮捕或者移送审查起诉的案件，检察机关经审查发现公安机关不应当立案而立案的，应当直接依法作出不构成犯罪不批准逮捕或者不起诉的决定，而不应再向公安机关发出说明立案理由通知书。

　　(五)严格立案监督的程序，确保监督准确、规范。《规定》第七、八、九条规定了立案监督的程序，对人民检察院、公安机关都提出了一些规范要求，涉及对应当立案而不立案、不应当立案而立案的监督两个方面。《规定》第八条规定了人民检察院刑事立案监督的调查权以及纠正违法的方式。决定立案或者撤销案件都应当建立在掌握有关事实、证据的基础之上，人民检察院的立案监督要确保准确性，就必须对案件的相关事实和证据进行调查核实。《规定》明确人民检察院进行调查核实，可以询问办案人员和有关当事人，可以查阅、复印公安机关相关法律文书和案卷材料等，公安机关应当配合。

　　(六)对不应当立案而立案的监督设置复议、复核程序。《规定》第十条规定公安机关对人民检察院通知撤销案件决定不服的，可以要求人民检察院复议、复核。增设“复议、复核程序”，主要是考虑到侦查工作的特殊性，很多案件往往需要进行大量的侦查以后才能确定是否属于犯罪，侦查机关往往对案件的真实情况有更多的了解，因此通知公安机关撤销案件必须十分慎重，应当赋予公安机关提出复议、复核的权利和程序。但经上一级人民检察院复核维持撤案决定的，下级公安机关应当立即撤案，以保护当事人合法权益不受到持续的侵害。

　　(作者单位:最高人民检察院侦查监督厅)