核心提示:洪水、旱灾、台风、高温、雪灾、暴雨引发泥石流……这两年，“天气太反常了”成为老百姓日常生活中的高频话题。

　　据统计，中国长江流域的洪水已经造成8000万人口受灾;近期俄罗斯连续20余日的高温所造成的森林火灾，也使上千万人受到影响。

　　8月11日，世界气象组织在其网站上宣称，由于全球变暖，未来将有更多更严重的极端天气(气候)事件。我们必须面对的事实是:《2012》或不再是科技所创造的影音效果，那些惊天动地的镜头随时有可能残酷地出现在你我的面前。那么，在突发的天灾面前，我们依据现有的法律法规“应急”，是否已经足够?

　　突发事件应对法：避免打乱仗

　　应该说，是极端天气将“应急”这个专业的行政术语带进了普通人的生活。

　　《中华人民共和国突发事件应对法》（下称突发事件应对法）第三条规定，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。可见，当极端天气开始威胁人们生命安全时，应急、应对就成了关键词。

　　通俗来讲，应急就是在发生特大、重大突发事故时，政府及公共机构对相关事件的处置。在普通人眼中，一旦发生地震、洪水等极端天气引发的灾难，出现在新闻报道中的，更多的是政府部门统一协调以及公共机构的协同作战。法律，似乎并不为人所关注。

　　中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮告诉记者：“突发事件的应对，主要还是一个技术上的、管理上的问题，也就是说，主要是机制的问题。法律的作用是什么呢？一般来说有两个方面：一是把那些经过实践检验长期积累下来、行之有效的应急管理方法，用法律的方式固定下来，借助法律的强制力保证突发事件应对基本有效、有序、有力，避免打乱仗。二是赋予和控制政府在应急管理中的权力，首先是保证政府在突发事件应对中有足够的特别权力来解决非常状态，同时又控制政府不要借机滥用权力，以免损害私人的合法权益。我个人认为，就目前我国的情况而言，法律在应急管理中的第一个作用是主要的。”

　　“在应急管理过程中，法律用‘以不变应万变’的方式小心翼翼地实现着各种目标——公正与效率，秩序与自由等等之间的平衡。”中国政法大学危机管理研究中心副主任詹承豫对记者说。

　　詹承豫刚刚带领“非常规突发事件应急管理的法制保障系统”课题组赴云南就“抗旱救灾”中的相关问题调研回来。“我们现在研究的核心问题是：非常规突发事件。”在詹承豫看来，以云南的旱灾为例，由于当地的特殊地形因素，干旱是正常的灾害，但今年的旱情超过了以往历年，所以就可以被定义为“非常规突发事件”。

　　“这个概念在法律上还没有明确界定。”詹承豫表示，这一概念通常有几个特征：危害特别严重、必须使用一些正常措施之外的措施应对，影响范围广，“这使得危机超出了地方政府或者局部政府的应对能力，所以需要很多措施来辅助，但这些措施大都缺少法律的授权和保障。”

　　资源统一调度：需要应急管理委员会？

　　事实上，我国针对突发事件的应急法制建设，可以以2003年“非典”为界限。

　　2003年之前，国家没有统一的应急管理体系，各有关部门都是单独作战。“非典”爆发后，有关方面开始意识到：突发事件发生时的信息不畅、协调不力表明，一事一办或临时处置的应对方式已经不能应对当代危机管理的需要。2003年5月12日，国务院制定出台《突发公共卫生事件应急条例》，有效控制了“非典”的进一步扩大，也让人们看到了法规在应对突发事件中的独特作用。

　　2006年4月，国务院下设应急管理办公室，也称国务院总值班室。该办公室的设置，标志着我国建立起从上至下的统一的应急管理机制。

　　一般情况下，极端天气到来前会有一个预警期。譬如高温天气，我们收看天气预报经常会出现“橙色高温警报”的字样。对有关部门而言，“橙色”意味着二级警报（其他一、三、四级的对应颜色分别为红、黄、蓝，一级为最高级别），需要启动一系列的措施。

　　极端天气发生后，最先启动的往往是当地政府，政府的首要行为是“上报”。国家以及各地方出台的有关应急预案，基本都对“上报”规定了1-2个小时的时限。

　　与此同时，有关政府在“上报”的同时需要建立起一个临时的指挥机构，包括当地政府负责人、有关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人。这也符合突发事件应对法第十四条的规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。”

　　在有关专家看来，这种体制已初步实现了政府内部的能力整合，但在非常规突发事件情境下，仍然无法对各种公共权力所掌握的应急资源统一调度。宪法和法律在常态下为党、政、军等公共权力设计的次序、等级和分工，保证了这些权力的组织和运作，但在面临非常规突发事件所带来的生存威胁时，常态下的法定权力秩序应该有所改变。

　　“一个理想的体制设计模式是，设立将上述各种权力熔于一炉的应急管理委员会，以各级应急管理委员会作为一定行政区域中应急组织体系的枢纽机关，负责本区域内突发事件应对的决策和指挥，确保在非常规突发事件来临的第一时间聚集起全部的应急能力。很显然，当前法律上的制度安排与这一体制的要求差距明显，仍需重新架构。”林鸿潮和詹承豫同时指出了这点。

　　特殊授权：几种争议行为亟待立法

　　极端天气发生后造成的巨大损失，常被媒体质疑：是天灾还是人祸？

　　“应急管理如果明显不当，称之为‘人祸’也无不可。”林鸿潮认为，有些情况下应急管理失误是在所难免的，特别是对于那些非常规的、首发性的、形态复杂的事件的应对。“应急管理毕竟不同于日常的行政管理，对政府行为合理性的标准应当有所降低，只要符合基本法律原则和基本常识的做法，就不应当被苛责。”

　　极端天气发生后，应急的关键是保护人员不受伤害，挽救财产损失，这有赖于更多的行政管理行为，但这种行为的背后却涉及到“法律授权”这个核心问题。詹承豫给记者列出了几种常见的争议行为：

　　政府组织体系被破坏。譬如政府负责人的死亡、通讯的中断等等，这就需要我们采取“就地任命、免除”等紧急性措施来予以弥补。这些措施，在正常状态下，需要通过一系列的人事程序，但在特殊的环境下，不可能实现，只能取决于个人命令。

　　决策环节的风险承担。应急风险，如果完全由决策者来承担，对决策者本身是一种不利的行为，他可能会选择最保守但是没有后遗症的措施。但是，这种保守性的措施却可能是对事件应对没有积极推动作用的。 这也需要法律进一步授权。

　　强制搬迁。一些灾害性的天气，并不是突如其来的，而是带有可预见性，譬如洪水、台风、泥石流等，这些极端天气在没有发生前，仅仅是一种风险。为了躲避风险，往往需要采取一些行政行为，譬如劝居民搬迁或撤离。可是“故土难离”的传统观念往往让此类劝诫收效甚微。此时，有关部门能否勒令强制搬迁？这种“强制”涉及到人身自由，所以更需要法律的明确授权。突发事件应对法虽然有所提及，但并没有更具强制性的规定。

　　公共企事业单位参与救灾。在当前的应急体制下，突发事件应对中的一切处置权属于政府，这导致电力、能源、运输、通信等公共企事业单位在自身经营管理范围内实施必要的应急处置时，因缺乏法律授权而面临障碍。比如，在南方雪灾期间，两大电网企业为了开辟抢险通道对部分耕地、林木、农作物造成了不可避免的破坏。由于法律并未授予电网企业以紧急情况下的行政征用权，导致后者在灾后遭遇了大量民事诉讼，并由此产生了巨额赔偿。

　　责任追究：赔偿主体不明确？

　　在现代法治社会，政府对各类自然灾害有预测和防范的责任，倘若这方面失职，事后有关政府机关是不是应当承担相应责任？公民是否可以要求国家赔偿？

　　“政府应当承担相应的责任，但这种责任主要表现为对官员的问责，以及某种形式的政治责任。一般来说，不会直接导致国家赔偿责任。”林鸿潮认为，如果政府在这方面失职，并明显地违反了某种强制性的法律规定，且与损害结果之间有着比较直接的因果关系，那么，有可能构成国家赔偿责任。“比如，在应对设置监测点的危险区域政府没有进行监测，或者监测设备失效而根本没有维护，因此导致群众受灾的。”

　　赔偿主体不明确，是詹承豫提出的另一个赔偿障碍。他说，比如地震中校舍的倒塌，责任承担的主体是学校还是教育主管部门？政府还是建筑施工者？每个主体应当承担多大比例的责任？按照怎样的程序去追究，统统无章可循。

　　“你要追究某个人渎职，首先要对他的职责作一个界定，职责是什么？现在的行政责任体系中，只有对于常规状态下行政责任的规定，而缺少非常规状态下的含义。”詹承豫说，譬如紧急状态下，对一个事情作出了行政命令（如洪水期间，强制搬离，导致居民财产巨大损失等），判断其是否正当，需要一个评估体系，根据当时的情境进行决策评估，才能确定其是否负有渎职责任。“可是现行的法律体系中，这个评估体系是缺位的。只有在评估确定渎职的前提下，才有可能启动规范的问责程序。”

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　　这些问题如何应对

　　记者:近期一些地方发生了“热死人”事件，极端天气下劳动者权利如何得到保护？

　　北京市第一中级法院民六庭法官何锐:从司法实践来看，类似案件进入诉讼程序的并不多。极端天气下的劳动者权益保护途径，与正常状态下并无不同。例如，按照有关规定防暑降温费是必须发放的，如果没有，劳动者可以提起仲裁或诉讼。工作状态中因遭遇极端天气，如台风、高温而引起的病症，属于工伤的认定范畴。

　　记者:在诉讼程序和行政程序中，非常规突发事件的发生可能导致司法机关或行政机关已经获取的证据灭失，也可能导致证人死亡或失踪，这种情况下的法律程序应如何继续？

　　詹承豫:目前尚无答案。

　　记者:救灾过程中，私人所有的物资被征收或征用怎么办？

　　林鸿潮:按照突发事件应对法的规定，被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。不过，对补偿的条件、范围和标准，应当细化。