检察机关对行政行为监督是否符合宪法定位?其监督应当遵循什么原则?应当选择什么样的路径?这些既是司法实践中不可回避的现实问题，也是民行检察科学发展的难题。解决这些问题，不仅仅要依靠解放思想、锐意改革的精神和勇气，更重要的是要科学把握民行检察的监督属性和职能定位，为此需要对行政权制约与维护之间的“黄金分割点”进行审慎选择，又要对检察角色“为”与“不为”有着清醒认识。

　　■“有所作为”:行政行为检察监督的现实需求

　　我国检察机关作为人民代表大会制度下的专门法律监督机关，保障法律在全国范围内统一正确实施是社会主义法治的必然要求。检察机关不仅要根据宪法独立行使职权，还应当保持客观中立，真正承担起维护法制统一的神圣使命，尤其是监督相关公共权力运作，应使其符合宪法、法律授权的目的。检察权的宪法定位及其属性有利于确保检察监督的权威性和实效性，对实现宪法制度设计的初衷——人民代表大会制度下的权力分工与制约监督，确保行政权沿着法治的轨道运行，既积极服务于国家、社会的公共利益，又恪守行政权的合法边界，避免损害公民、法人或其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。

　　行政行为检察监督不仅具有宪政基础和法理根据，而且具有独特的优势，可在现实层面上有力推进行政行为监督机制的完善，促进行政管理创新和依法行政。一方面，检察监督具有专门性和专业性，使得对行政权运作涉及到的复杂的法律问题的监督具有现实性，同时可以弥补非制度化的社会监督存在的固有缺陷。另一方面，检察监督比行政机关内部监督更加超脱和中立，可以克服行政机构内部监督的局限性，增强执法的社会公信力。不论是通过诉讼途径，还是非诉讼途径，不论是直接监督还是间接监督，检察机关对行政行为的监督没有本位利益诉求，目的是在于维护宪法、法律的权威和法制的统一，维护国家利益和社会公共利益。

　　■“有所不为”:行政行为检察监督的审慎原则

　　行政权应当接受检察监督，但作为监督者的检察机关也不能替代行政机关行使权力，两者各司其职，明确各自的权力边界，做到有所为，有所不为。基于检察权的法律监督属性和定位，行政行为检察监督应当遵循以下原则:

　　一、依法监督原则

　　任何权力都应当受到法律限制，对行政行为的检察监督也不例外，应当有一个合理的边界，保持监督权行使的谦抑性，做到到位而不越位:监督行政权的目的在于防止公权力专断、滥用，保障人民的正当权利，解决社会资源分配的危机，维护市场秩序，增进社会的利益与人民的福祉。诉讼中的检察监督应当严格遵守职权法定原则，严守正当法律程序，诉讼外的检察监督要在法定的职权范围内进行，不能也不应当对行政权形成不当干预。有观点认为行政执法机关在查办案件过程中，应将全部案件的行政处罚决定书副本抄送检察机关，由检察机关审查。此观点有失偏颇，在实践中也是行不通的。行政处罚的面广量大，所有的行政处罚文书均送检察机关审查，既无必要也不切实际。因此，检察权应当依法进行，尽可能节省监督成本，提高监督效率。

　　二、准确监督原则

　　基于行政权在国家权力中应当是最有活力、最富有效率和能动性的公权力，且具有很强的专业性、技术性特点，检察权应当给予行政权必要的尊重，尽量由行政主体自行解决管理中遇到的问题，以确保行政的连续性和稳定性。在现实行政管理中，原则上只有出现行政主体违法、渎职的时候，并且通过其他救济途径无法解决或难以解决的情况下，检察权才介入监督。这种监督制度针对的是已然之行政违法，应当做到监督准确。因此，检察机关必须充分尊重行政权的依法运作，并充分发挥行政机关依法行使职权的能动性，以免造成对行政权的不当干预。

　　三、有效监督原则

　　如果有多种监督方式可以行使的话，应选择最有利于行政权运作、有利于行政机关及其工作人员能动性发挥的方式，只有穷尽了督促手段之后仍然无法实现监督的目的，或者已不适合上级行政机关直接使用督促手段时，才行使其他更具刚性的监督手段。也即检察机关监督行政权，进行公力救济要以适当为限，本着最少的干预手段、最少的强制手段的原则开展监督，以确保对行政行为监督的精确性和必要性，而不应该越俎代庖，直接代行行政职权。因此，有效监督原则也是检察机关对行政执法监督的重要基准，以确保对行政权的检察监督到位而不越位。

　　■“大有可为”:行政行为检察监督的路径选择

　　较之于行政抗诉监督系通过法院再审来纠正错误的行政裁判，并对具体行政违法或不当也会产生间接监督之效应，对行政行为的检察监督更具能动性。如因行政行为中具有原告资格的主体缺位，而无法进入审判程序，出现行政行为司法监督的真空之时;或虽有适格原告存在，但由于诸多现实原因而无力起诉或不敢起诉、不愿起诉违法行政行为，而此行政行为却损害了国家利益、社会公共利益之时，检察权可以发挥一定的能动作用，通过某种方式督促行政机关依法纠正违法行政行为，最终起到维护行政相对人合法权益的结果，实现公权力监督与私权保护的有机统一。

　　在实践中，行政抗诉案件审查之被动性与民事督促起诉、行政违法纠正意见、检察建议等创新手段之主动性，“一静一动”可谓相辅相成、相得益彰，使得检察权对行政行为的监督制约作用更加有效。

　　一、督促起诉

　　检察机关在监督行政权过程中，首先考虑的是督促模式，即督促有关行政机关正确履行职责，以防止行政权的异化。当检察机关发现行政主体在行政管理活动中，由于疏于履行职守或怠于履行职责，从而发生国家利益或社会公共利益遭受损失，而在其他救济手段不力的情况下，检察机关应当督促行政机关在合理的期限内履行自己的职责，而不是代行其职责。如通过民事督促起诉保护国有资产，即检察机关为保护国有资产和公共利益，建议、督促有关行政监管部门或国有单位及时提起民事诉讼，通过法院判决确认损害国家利益、社会公共利益的民事行为无效，返还被侵占的国有资产，给予受损害的公共利益以法律上的救济。只有在检察机关认为经督促仍未有效救济的情况下，才可以使用督促起诉手段。

　　当前实践中，民事督促起诉的范围主要集中于国企改制中的国资流失、国有资产拍卖、变卖过程中的民事违法导致国资流失、土地出让、开发中的不法行为损害国家和社会公共利益、公共工程招标、发包过程中的违法行为，以及其他因有关监管部门监管不力或滥用职权，造成损害国家利益、社会公共利益的民事违法行为发生等情况。

　　二、纠正意见

　　这种监督方式主要针对正在发生或已经出现的行政违法，严重损害国家利益和社会公共利益，难以通过其他途径予以解决，如果不及时予以纠正的话，会发生难以弥补的损失，检察机关按照宪法、法律赋予的职责，向有关行政主体发出纠正意见，要求其在规定的时限内予以纠正，并将纠正情况及时书面告知检察机关。如涉及社会公共利益的行政违法，基于相对人不愿、不敢或不知提起诉讼，检察机关站在公共利益代表的立场，按照法定程序提出纠正意见，要求相关行政部门在规定的期限内进行整改，并将结果书面告知检察机关。纠正权的特点是简便快捷，而且这种方式更加有利于行政机关发挥主观能动性，符合监督经济、高效的原则。

　　三、检察建议

　　相较于督促起诉和纠正意见，检察建议是一种更为温和的监督方式。检察建议主要适用于以下两种情形:

　　一是针对行政行为中程度较轻的违法行为或行政瑕疵，建议有关部门予以改进和纠正;

　　二是针对行政机关在管理中存在的问题提出纠正意见或改进意见，帮助行政机关建章立制、堵塞漏洞。实践中，此种方式虽然在刚性制约上稍有欠缺，但更易为行政机关所接受，大多数被监督单位对检察建议较为重视，能根据建议规范执法行为，加强内部管理，完善工作制度。

　　(作者为浙江省人民检察院检察长)