生而为人者，无论其能力如何、贡献大小，都拥有神圣而不可剥夺的尊严。没有对具体的当事人的尊重、理解、关怀，就难以说行政机关落实了尊重人的尊严的天职。那种将卖淫者、嫖客公开拉出亮相的行为，就是一种十足的违背文明社会的道德、严重损害人的尊严的行为

　　学习贯彻全国依法行政会议精神·专论

　　胡玉鸿

　　在8月27日召开的全国依法行政工作会议上，温家宝总理作了重要讲话，强调贯彻依法治国基本方略，加快建设法治政府。在谈到“严格依法办事”时，总理专门指出：“要进一步加强和改善行政执法，改进执法方式，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人身权利和人格尊严。”总理讲话寓意深刻：行政执法中对人的尊严的尊重，已经成为衡量行政执法合法性、正当性的基准。

　　人的尊严是由于每个个人的内在价值所获致的高贵与庄严。生而为人者，无论其能力如何、贡献大小，都拥有神圣而不可剥夺的尊严。特别需要指出的是，人的尊严不是仅由某些群体或者个人所获致，而是为全社会中每一位社会成员所拥有。

　　在现代社会中，人的尊严被奉为法律的指导思想或者说价值出发点，这是因为：首先，在人所可能享有的权利、价值之中，人的尊严具有至高无上的尊崇地位，没有哪种权利、价值可以拥有这种地位，相反，所有的权利、价值都是人的尊严的派生物。其次，人的尊严对于单个的主体而言，是其成就人生的最高标志。人在社会生活中可以有多种选择，人也可以寻找自己认为幸福的生活方式，然而，所有行为的选择与生活的规划，都应当是围绕“尊严”而进行的。如果个人成为别人的客体或奴役的对象，虽然口腹之欲也可能得到很好的满足，但就一个具有主体性的个人而言，这显然是一种身份的屈辱，一种人格的贬损。我们拥有尊严，我们才能独立决断；我们拥有尊严，我们才能规划人生；我们拥有尊严，我们才能获得幸福。再者，人的尊严最高性寄寓着国家存在的基本目的。从应然的意义上说，国家的存在是源于人们追求幸福的生活，而幸福的主要尺度就在于每个人拥有尊严。

　　所以，国家负有保障人的尊严实现的基本任务；国家存在的正当性，是以其能否促成人的尊严的实现为最高标准。当国家将人们中的一部分视为“非人”，或者对人们区别对待的时候，这样的国家就是专制的国家、极权的国家，失去了道义上的任何正当性。正是认识到人的尊严在人的生活与社会理想中的这种特殊地位，《联合国宪章》、《世界人权公约》等国际法文件以及大多数国家的宪法文本，都不约而同地将人的尊严作为根本原则来加以对待。

　　尊重人的尊严是行政机关的天职

　　在行政执法中强调人的尊严，有着特别重要的意义。这是因为：第一，行政执法是行政机关对社会的具体管理活动，直接面对进入行政程序的行政相对人。如果说人的尊严不是一句空洞的口号，更不是一种自我标榜的理论宣传，那就意味着它必须落实于行政机关的执法活动之中。没有对具体的当事人的尊重、理解、关怀，就难以说行政机关落实了尊重人的尊严的天职；没有对每一个当事人的人格的尊重，就不能算是践行了尊重人的尊严的职责。第二，行政执法是行政机关行使权力的行为，权力的扩张本性容易导致对人的尊严的忽略。权力具有自我膨胀的天然特性，而行政权力的运作呈自上而下的放射状结构，每经过一层中介其放射范围都会有所扩大；权力能够直接给有关组织和个人带来物质和精神的利益，因而权力主体又常常会产生扩大权力的本能冲动，使行政权力具有一种无限延伸的动力。同时，随着社会管理事务的增多，行政权力也必然要随之增大，这又会带来权力结构的变化，形成权力扩张的连锁反应。从实质上说，行政权力的膨胀又是以公民权利的压制为代价的：权力一旦突破合理的边界，势必会造成对公民权利的侵犯，行政法上的权利义务关系也就失去了平衡。第三，行政权是唯一可以不借助程序运作的权力，这使它最易成为侵犯人的尊严的权力类型。举凡立法或司法权力的运作，都必须有具体的程序来加以规制。但是对于行政权力来说，行政命令本身就可以作为权力运作的依据，因而有极大的随意性和广阔的空间。

　　不容否认，我们的政府是人民的政府，行政机关及其工作人员在总体上都能恪尽职守，秉公执法，忠实地维护人民的利益。但是，也应当看到，在行政管理活动中，超越职权、滥用权力等违法行政的情形依然存在，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的现象也是屡见不鲜，要真正做到“人民政府为人民”，就必须健全行政法治，加强法律监督。在这其中，以人的尊严为纲，衡量执法方式的公平、合理、人道，就成为行政执法中特别需要认真加以对待的问题。

　　行政执法须以人的尊严为纲

　　落实温总理提出的改进执法方式问题，可以考虑以人的尊严为纲，在以下几个方面予以落实：

　　一是行政执法目的的人本化。简单地说，行政执法必须强调以人为本，把人视为是目的、主体而不是手段、客体，尊重个人的权利、利益，不得假借公共利益、社会利益的名义，随意侵害公民合法的自由与权利。如果说执法要同时追求公正与效率的话，那么也必须将公正置于效率之前，行政机关在作出任何一个涉及到行政相对人的决定之前，都必须审慎，考虑周全，行政的效率性要让位于行政的公平性。同时，行政机关作出行政决定时，必须说明理由，从而使行政相对人能够对行政机关所作决定有所了解，并予以申辩、反驳，体现人们的知情权与正当程序权，保证人的尊严的实现。当行政机关不允许人们对拟议中的行政决定提出异议时，这本身反映的就是权力本位的落后观念而不是权利本位的应然追求。

　　二是行政执法手段的文明化。现代社会是文明社会，政治文明自然也包含执法文明的要求。就人的尊严来说，它所针对的是对人的羞辱、贬损或者不公平对待，而这些恰恰与执法文明的要求是背道而驰的。为此，行政机关在进行执法活动时，首先要尊重当事人的人格，把当事人视为是程序的参与者而不是程序的局外人，允许他们表达自己的意见和诉求，而不能置之不理或者敷衍了事；其次，要在法定的程序范围内进行执法活动，不能追求法律执行上的强制、暴力，并以此作为震慑社会一般人的工具。例如那种将卖淫者、嫖客公开拉出亮相的行为，就是一种十足的违背文明社会的道德、严重损害人的尊严的行为。在这种权力的行使方式中，当事人只是作为表明行政机关权威、力量的一种工具，明显地损害了以人为本的基本要求；再者，文明社会要求每个人都被当作同样的人来加以对待和尊重。行政机关在执法时，必须平等地尊重当事人的人格，在适用法律上一律平等，不能因人而异、因事而异。

　　三是行政执法结果的正当化。在这里，我们把“正当”作为与“合法”相区分的一个标准，意指行政机关在自由裁量的幅度范围内，应当确保比例原则的实现。换句话说，行政机关追求的目的与采取的手段或方法之间，必须保证适度的平衡，从而实现合理、适当的处理结果。对于某些特定的情形，也应当考虑采用灵活性或者说个别化的处理手段。例如对某些能力缺乏而确实不了解法律的人，应当加以宽恕；对于某些拥有正当理由而触犯法律的当事人，也可以免于其承担的法律责任。法律虽然讲究普遍性，追求形式的正义，但法律毕竟不是磨灭人的独特性的工具，在执法的过程中，要把行为人的背景、能力、动机等综合起来予以考虑，实现“个案的正义”。

　　总之，行政机关作为社会的管理机关，其行为只有以人的尊严为纲，方可保证其活动的合理、正当，也才能有效建立政府与人民之间的互动关系。否则，行政活动就可能会成为人民的聚讼之源，从而影响行政决策和行政效率。就此而言，温总理的报告还只是从“不得”的角度提出了最低标准，其内涵还需要在行政执法中通过行政机关的积极作为而得以全面的实现。

　　(作者单位：苏州大学法学院)