法治化、程序化、制度化、民主化，这些都是现代政治文明特别是法治文明的基本价值原则，而依法行政恰恰与这些原则保持了契合关系

　　实现依法行政原则有助于建立起一套国家社会各方面利益关系的有效协调机制，尽可能地将威胁政治文明进步的矛盾问题和不稳定因素消弭于萌芽状态

　　□学习贯彻全国依法行政会议精神·专论

　　郑言

　　8月27日，温家宝总理在全国依法行政工作会议上提出，“依法行政是现代政治文明的重要标志”。这一命题蕴涵了较为深刻的学理思考。

　　众所周知，法治是现代社会的组织形式和治理国家的方略，也是人类社会进步的重要标志和现代政治文明的基本特征。政治文明为法治的生成和运作提供背景环境，法治必须存在且只能存在于特定的政治文明形态中；而法治的生成则为政治文明的存续和发展提供了制约前提，政治文明只有在法治框架内才能够称其为政治文明。在这个辩证关系中，依法行政是实现上述二者有机统一的主要途径。它既是政治生活中权力运行的直观体现，又是法治诉求的实际载体。

　　作为政治建设与政治发展的有机组成部分，实现依法行政原则有助于建立起一套国家社会各方面利益关系的有效协调机制，尽可能地将威胁政治文明进步的矛盾问题和不稳定因素消弭于萌芽状态。因此，推行依法行政成为政治发展进程中的一项重要内容，不仅仅意味着党和政府治理理念的与时俱进，而且也与社会主义政治文明建设息息相关。具体而言，至少可以从以下四个方面将依法行政纳入到整个社会主义政治文明建设的大局中加以理解。

　　依法行政是政治文明发展的历史产物

　　依法行政的萌芽和原初形态是法治原则框架下的必然产物，而法治原则正是在政治文明发展的动态过程中逐渐得以确立的。

　　政治文明意义上的法治，要求民主政治、倡导人权、推崇权利本位，维护法律至上，践行法律面前人人平等，实践权力制约，禁止权力滥用。真正意义上的法治是到了近代才伴随着资产阶级政治文明的产生而出现的，可以说，法治是政治文明的产物，法治是政治文明的体现和标志。

　　当社会经济条件发生重大变革的条件下，普通大众的权利意识逐渐觉醒，民主要求日益高涨，客观上对以管制为特征的社会治理模式形成了巨大的压力，而走向民主治理之路的重要媒介之一正是法治原则的普遍实现。

　　在不断发展成熟的现代政治文明体系中，政治文明建设对于法治建设提出了越来越高的多维要求，而法治建设反过来又在相当程度上起到了为政治发展聚集政治稳定和社会认同资源的作用。在法制建设的具体内容中，依法行政的地位显然是不可忽略的。近代以来政治文明发展的重要成果之一，就是打破了统治阶级创造的神话，自下而上地催生出对于任意施为的行政权力的质疑与约束力量。“毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助的预防措施。”(汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》)这样一种“预防措施”，必须能够满足人类追求民主政治、社会正义、公民权利、政治进步和社会发展的基本诉求，能够推动政府运行的制度化、高效化、科学化、责任化和公开化，而其在行政领域内的具体体现正是依法行政。

　　因此也可以说，依法行政是政治文明建设发展的历史产物，也只有在政治文明建设产生相应需求，并且具备一定条件的情况下才有了提出和实现的可能。以新中国的社会主义政治文明发展为例，从法治意识的培养到行政法规的完善，从行政行为的合法化到行政权力的法制化，从行政过程的程序化到行政权力运行的透明化，从行政权力的制约和问责到法治政府的庄严承诺，这些建设过程都体现了法治文明民主性、科学性、规范性、同一性、公正性、权威性、普遍性、自觉性等特征，其具体的原则要求也正是在社会主义政治文明特别是法治文明的长期建设发展中不断形成、完善和系统化的。由此可见，作为依法行政提出的大前提，政治文明的整体发展演进具有毋庸置疑的先决意义。

　　依法行政体现了现代政治文明的基本原则

　　法治化、程序化、制度化、民主化，这些都是现代政治文明特别是法治文明的基本价值原则，而依法行政恰恰与这些原则保持了契合关系。

　　首先，依法行政的核心是依法，而在社会主义法治建设进程中，依法行政内含的以社会主义民主政治为前提，保障相关法规具有的权威，成为行政过程的常态模式，明确强调人人平等，反对行政机关特权，倡导权利本位，限制权力滥用的具体内容无不与社会主义法治文明的发展要求保持同步。依法行政是行政法治化的代名词，是法治建设对行政管理的规范和调控，它内在地秉持了人民主权、自由平等、公平正义、法律至上和协调发展的法治理念，特别强调对权力的约束，“对一切正当的利益施以无歧视性差别的保护”(张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》)。据此，依法行政所体现和维护的这些价值正是政治文明所倡导和维护的，是其在法治政府建设领域的具体体现。

　　其次，依法行政的重要条件是强调遵循程序和制度。法治保障社会正义的重要手段之一就是首先确保程序正义的实现，而这也正是依法行政原则对以往忽视程序价值，具有极大任意性的行政管理模式批判发展的结果。对程序的尊重与制度化建设程度，往往是衡量依法行政实现水平的重要标尺，而围绕依法行政原则确立的各种保障制度和机制则不仅是现代政治文明中先进政治理念的结晶和现代民主政治发展的体现，并且也符合当前政治活动合理运行的现实需求。

　　再次，依法行政的基本条件和重要目标是保障民主政治的稳定与发展。就我国而言，依法行政所体现的，是对公民经济政治社会文化等各方面权利的尊重，是以实现公平正义和社会稳定发展为取向的政治原则，这与社会主义民主政治质的规定性与主旨也是不谋而合的。

　　因此，就以上三个方面而言，依法行政具体过程所遵循的基本原则，始终都与现代政治文明特别是法治文明的本质要求保持着一致关系。

　　依法行政是现代政治文明进步的重要条件

　　现代政治文明并非一个抽象的概念，自由、民主、法治、人权等政治价值的实现都是衡量政治文明发展程度的重要标志，而这些政治价值的实现又有赖于包括依法行政在内的一系列具体入微的政治原则的保障。

　　在当代中国的政治经济发展大业中，党和政府无疑肩负着领导和具体实践的多重重任，今后相当一段时期内经济社会的持续稳定健康发展，在很大程度上就取决于是否能在确保行政机关职能健全、体系完善、运行高效的同时按照民主化、科学化的需求深入推进行政领域的改革，建立起一套既得到群众充分信任支持，又能及时有效应对各种行政治理问题的行政体系。

　　在探索建设规律的过程中，依法行政具有重要意义。实现依法行政，是对建国以来我国政治发展经验特别是改革开放以来我国政治建设经验的深刻总结，体现了对社会治理规律认识的深化。其次，实现依法行政，是新时期政治合法性权威建设、破除行政体制积弊和转变政府定位及职能的实践需要；再次，实现依法行政，是防止行政机关官僚化，行政权力僵化和腐化，确保行政权力在制度规范和法律监督的控制下合理运行的必然选择；实现依法行政，是在实践互动中提升行政人员与公民双方面民主法治观念和参与协商能力的动态过程。

　　早在2002年，党的十六大就已提出“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”；2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》中则明确将实行依法行政作为满足社会主义政治文明建设和依法治国基本方略的需要的必然之选；同年，温家宝总理又具体指出“依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。我国行政机关负责实施大部分法律法规，政府必须带头守法、严格执法。建设法治政府，就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治‘官’、依法治权，防止行政权力的缺失和滥用，带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。这对于发展社会主义民主法制，推进社会主义政治文明建设，具有十分重要的意义”。

　　在社会主义建设事业中，具有稳定性、连续性、强制性、规范性特征的法治不仅能够保障政治文明建设过程中所取得的成果，而且能够对政治文明的建设过程进行具体的规范。依法行政正是在法治时代的产物，因此，依法行政作为实现依法治国原则、推动社会主义法治建设事业的重要条件，也直接影响到社会主义政治文明的发展进程。

　　依法行政受到现代政治文明发展相关成果的保障

　　在认识和把握依法行政与政治文明关系时，政治文明发展反作用于依法行政实现也同样不应被忽略。

　　在现代政治文明发展的诸多成果中，对实践依法行政原则具有首要意义的就是现代法治体系的建立完善。法治的保障功能和规范功能能够引导人们如何自行为，还起到保护和约束每个社会成员，将任何人或任何组织的行为和活动都纳入法治的轨道，保证社会在规范化和制度化的氛围中形成一种稳定而有序状态的作用，因此，一个符合良法和善法性质要求的法治体系就成为了依法行政得以依托的坚固基石，解决了依法行政过程中包括合法性、制度资源等在内的诸多现实问题。

　　与此同时，政治文明发展的重要成果也体现在对依法行政社会环境的塑造上。一种发展成熟的政治文明环境内，行政机关、社会组织、公民个体等之间往往基本保持着一种相互依存、彼此信任的和谐关系，避免了那种由于行政机关忽视社会、公民的合理需求，或后者的正常权益诉求渠道不畅而引发双方激烈对抗，导致加大具体行政问题解决难度的恶性循环，各方都更倾向于以理性的态度认识、评价以至于平等协商处理行政过程中出现的矛盾问题。在长期的良性互动中，法治的权威自然树立起来，依法行政也就随之具备了相应的社会条件。

　　此外，结合上文的论述，依法行政和政治文明二者有机统一的整体性体现在其逻辑和历史的同构性中，深化实行依法行政，是加强社会主义法治建设的过程，也就是建设社会主义政治文明的过程，二者是具体与抽象、量变与质变、一般与特殊的关系，是内在一致的两种表现，具有高度的有机统一性∩见，倘若不把依法行政放在政治文明建设的大视野下，对其内涵和意义的把握是很难做到全面、准确。

　　上述依法行政与政治文明建设之间的关系指明，建设法治政府和依法行政与加强社会主义政治文明建设是一个有机统一的系统工程。面对新形势和新任务，深入发展社会主义民主政治和建设社会主义政治文明，需要从实处、症结着手改革，就必须坚决贯彻和深化依法行政。同样，只有从政治文明的高度理解依法行政的重大意义，才能更好更快地建设法治政府，使社会主义政治文明建设不断推向前进。

　　(作者单位：中国社会科学院)