截至目前，全国已经有13个省级人大常委会作出关于加强检察机关对诉讼活动法律监督的决议、决定。引发这一轮立法热潮的是2008年9月25日北京市人大常委会作出的《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》(以下简称“决议”)。

　　如今，这个“决议”施行将满两年。9月16日，北京市人大常委会将连续第三年听取北京市检察院关于诉讼监督工作情况的专项报告。“决议”实施效果如何?记者进行了追访。

　　监督机制：一个意见五个细则指导制度建设

　　日前记者从北京市检察院了解到这样一组数据，与2007年相比，2009年北京市检察机关——

　　在立案监督方面，监督公安机关立案案件数和人数同比上升86%和82%;

　　在侦查监督方面，追捕、追诉案件数和人数都有较大幅度上升;

　　在刑事审判监督方面，提出二审程序抗诉案件数同比上升51%，改变原判决率为51%，同比上升4个百分点;

　　在民事审判监督方面，提出抗诉54件，向法院发出再审检察建议25件，改变原判决率为63%，同比上升54%;

　　针对执法司法机关发出书面纠正违法意见81份，同比上升179%。立案查处司法人员职务犯罪同比上升81%。

　　各项数据的大幅上升，是北京市检察机关诉讼监督工作最显而易见的成效。实际上，诉讼监督机制的搭建，是更为重要的成果，也是各项数据上升的保证。

　　“决议”要求，全市各级检察院应当创新监督工作机制，改进监督工作方法，增强监督工作实效。搭建诉讼监督的机制框架，是近两年来北京市检察机关落实“决议”要求的重中之重。

　　据北京市检察院检察长慕平介绍，市检察院历经7个多月的调研，下发了《关于加强对诉讼活动的法律监督工作的意见》，并制定五个细则，初步解决了诉讼监督工作程序不严密、操作性不强的问题。各分院、基层院制定各项工作规则100余项，详细规定各环节诉讼监督事项及方法。这样，诉讼监督制度体系基本建立起来了。

　　“我们建立了内部联动机制，完善向上级院报告和备案、线索移送和工作衔接等制度，整合内部资源，初步解决了上下级检察院、各业务部门之间诉讼监督职责分散、协作配合不够紧密的问题。”慕平解释说，比如在民事行政检察、侦查监督、公诉等部门推行专业化分工，全市共有15个院成立各种形式的诉讼监督组，专司诉讼监督职责。针对实践中监督意见回复反馈少，监督效果不明显的情况，健全延伸监督机制，加强跟踪监督，采取多种方式，递进式监督纠正各类违法情形。

　　“决议”出台后，慕平亲自带队，分别与北京市法院、公安局、司法局座谈，共同研究贯彻落实“决议”。按照“决议”有关“各行政执法机关应当与检察院建立必要的沟通联系、信息共享机制，并完善相关措施和责任，促进行政执法与刑事司法的有效衔接”的要求，行政执法与刑事司法的衔接机制正在逐步完善，北京市政府法制办和北京市检察院牵头，建立由市公安局、市监察局等22家成员单位参加的联席会议制度，下发了工作办法，并着手建设“两法衔接”网络平台。最近，北京市两院还会签了《关于建立沟通机制的若干规定》，通过沟通，统一执法标准、规范执法行为。北京市检察院与市公安局会签了《关于进一步加强和完善公安监管执法与检察监督工作联系制度的意见》。

　　按照“决议”要求，检察机关在加强诉讼监督的同时，还要进一步完善内部监督制约机制，主动接受社会监督。慕平表示，该市检察机关将加强自身建设摆在与加强诉讼监督同等重要的位置，不断加强自我制约，积极推进自侦案件批捕权上提一级改革，完善案件质量考评系统，建立检察人员执法档案，深化廉政风险防范管理机制，开展检务督察，确保检察权依法公正行使。同时，该院还突出执法过程信息的公开，切实保障群众的知情权、参与权和监督权。

　　思考:检察机关诉讼监督工作中存在诸多问题，其中很多属于工作机制上的问题。比如:如何推进与纪检监察、行政执法、审计、侦查、审判、刑罚执行等机关之间的信息沟通、联席会议、案件移送机制建设，如何完善诉讼监督职权在上下级检察机关之间、检察机关各内设机构之间的优化配置，进一步健全上下一体、分工合理、权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的诉讼监督机制等等。记者从北京市检察机关的探索中看到，这些问题正在被逐步破解。

　　15个基层院：主动争取人大支持

　　“决议”明确要求检察机关要“进一步增强监督意识”，“加强自身建设，切实提高法律监督能力”，自觉把对诉讼活动的法律监督置于党的领导和人大及其常委会的监督之下，重要工作部署和重要工作事项要主动报告，保证法律监督工作的正确方向。

　　监督不是“唱对台戏”，监督的目的是共同推动司法公正。如何在党的领导和人大监督之下，通过监督来实现司法公正，是对检察机关监督能力的一个考验。

　　一名犯罪嫌疑人在派出所受伤了，主要原因是因为房间设施有缺陷，民警工作也有疏漏。北京市石景山区公安分局认为，嫌疑人受伤属于意外事件，公安机关不存在过错，也不应承担责任。

　　北京市石景山区检察院及时发出检察建议，明确指出公安机关在侦查活动中的职责和义务，指明公安机关在本案侦查活动中存在的问题，并提出了合理化建议。

　　这份检察建议书在被发往公安机关的同时，也被送到了该区委政法委和区人大常委会。党委、人大高度重视，及时出面协调和沟通，公安分局最终实现了有效整改:教育民警在讯问过程中注意安全，加强责任心;同时，向区财政申请专项资金300万元作为改造经费，对全区14个派出所询问室、候谈室、留置盘查室等统一进行标准化改造。

　　取得“双赢”的监督效果，得益于“诉讼监督事项向同级党委、人大备案”制度。如今这一制度已经在北京市石景山、海淀、怀柔等区县推行。

　　所谓的“诉讼监督事项向同级党委、人大备案”，就是检察机关在向公安机关、法院发出诉讼监督文书的同时，将相关材料向同级党委和人大备案，并定期向人大汇报被监督对象的整改、反馈情况。作为落实“决议”的一项创新举措，该制度符合各级人大常委会监督法、人民检察院组织法等法律的规定，也符合1995年高检院《关于抗诉案件向同级人大常委会报告的通知》的要求，取得了良好成效。

　　“决议”要求，各级人大常委会应当加强对检察工作的监督，依照各级人大常委会监督法的规定，有计划地听取检察院对诉讼活动的法律监督工作情况的报告，并适时组织相关的执法检查，监督、支持检察院依法开展对诉讼活动的法律监督工作。

　　据介绍，“决议”出台后，北京市共有15个区县检察院向同级人大常委会专项报告了诉讼监督工作，主动争取人大支持。该市人大常委会已经确定将决议的落实情况作为本届监督工作的重中之重，本月16日，将连续第三年听取检察机关关于诉讼监督工作情况的专项报告。此外，市人大常委会还提出了具体的工作要求:从今年5月起，开展“百件案件评查分析专项工作”，对司法程序终结后仍然信访的案件中所反映出来的执法、司法问题进行认真分析，提出对策建议。

　　石景山区检察院检察长苗生明的总体感受是，在人大的支持和上级院的领导下，干警诉讼监督的意识和信心明显增强，检察机关履行监督职能的底气足了，在一定程度上克服了不敢监督、不愿监督的问题。而其他政法机关对检察机关开展诉讼监督工作的认同和理解也明显改善。

　　北京市检察院副检察长甄贞说，不仅侦查监督、民事行政检察等诉讼监督部门进一步增强了工作主动性，职务犯罪侦查、控告申诉检察等部门检察人员的监督意识也明显强化。通过修改基层院建设考评指标，不断加大诉讼监督工作权重，检察人员加强诉讼监督工作的动力被进一步激发了。

　　思考:监督法颁布实施后，人大常委会如何进一步加强对司法活动的监督，是急需研究解决的问题。上述决议的出台，是地方人大常委会的重要立法活动，也是人大常委会提高监督工作实效的重要举措，实现了权力机关依法监督和支持人民检察院依法履职的有机统一。

　　监督方式：从个案监督扩展到类案监督

　　监督水平和监督能力的提升，在很大程度上源自诉讼监督方式的创新和改进。

　　首先是用足用好现有的监督手段。大兴区检察院在用好提出抗诉、发纠正违法通知书等手段的同时，注重通过口头监督、适时介入、联席会议等方式实施监督，实现事前监督与事后监督、个案监督与类案监督、日常监督与专项监督、刑事监督与民事监督的有机结合。

　　该院公诉部门在办理唐某合同诈骗一案时发现，案件中作为证据使用的民事判决书存在瑕疵，经过退回补充侦查，确定该民事判决错误，遂将线索移送民行检察部门，建议启动再审程序纠正错误。为此，该院还专门制定了《民事行政检察监督案件线索管理、评估、移送、备案制度》，全面加强监督制度化建设。

　　从个案监督到综合监督，放大监督效果，是北京市各检察机关的共同探索。海淀区检察院组织了刑事审判法律监督专项检查活动，针对检查出的四类审理典型问题，集中向法院通报，促成法院从实体到程序、从业务到队伍全方位整改;组织开展程序性违法行为专项检查，督促公安机关落实多项整改措施，公诉部门纠正违法数量较去年同期增长了一倍。该院还在北京市建立了首个刑事审判案件量刑数据库，通过对法院判决的对比审查，深入研究类案量刑规律，促进法院量刑均衡和规范化。

　　通州区检察院的经验是，通过定期对侦查机关、法院执法不当的共性问题进行总结，有针对性地提出综合监督意见，促进侦查、审判工作水平的提高。原崇文区检察院则全面推进量刑建议工作，并向法院递交《公交扒窃案件量刑情况分析及建议》和《贩卖毒品案件既未遂认定情况分析及建议》两份综合监督报告，有针对性地提出了审判工作中存在的问题，创新开展刑事审判综合监督。

　　检察建议是检察机关法律监督的重要形式，但以往检察建议书往往重结论轻分析，说理性和可操作性不强。为提高监督实效，北京市朝阳区检察院试行了“检察建议约谈机制”，即在发送检察建议的同时，与受建议单位相约座谈，阐释检察建议内容，共同研究整改措施，帮助相关单位预防和减少犯罪。

　　朝阳区检察院检察长王立说，约谈机制拓展了检察机关法律监督的方式，将以往单纯“书面对书面”的检察建议发送与反馈模式转变为双方“面对面”式的直接交流。“既避免了检察建议生硬的缺陷，又在检察机关与被监督单位之间搭建了良好的互动平台”。在此基础上，该院又将个案监督向类案监督转化，对高发型犯罪展开专题调研，深挖具有普遍性的管理漏洞，并尝试对存在共性隐患的多家发案单位组织集中约谈，收到了举一反三的效果。

　　北京市检察院也对运用综合监督方式作出了统一要求。记者了解到，该院要求全市检察机关对2008年以来办理的各类诉讼监督典型案件集中进行调研，对反映出来的执法司法中带有普遍性或倾向性的突出问题，向相关执法司法机关通报。各级检察机关形成了监督合力。

　　思考:随着我国民主法制建设的深入发展，广大群众对维护执法和司法公正的要求日益强烈。“决议”针对人民群众反映强烈的执法不严、司法不公问题，要求检察机关加大监督力度、依法监督，有利于检察机关在人大监督之下更好地履行法律监督职责。

　　监督效果：听听公安、法院怎么说

　　“决议”除对检察机关的监督作出要求，还明确了公安机关、法院和刑罚执行等单位接受监督的责任和义务，要求各单位自觉接受并积极配合检察院的法律监督。这些内容，确保了对诉讼活动的法律监督，并非检察机关的“独角戏”，而是各机关的“大合唱”。

　　因此，“决议”落实好不好，诉讼监督成效如何，还体现在被监督者的工作上。

　　据慕平介绍，“决议”施行以来，各执法司法机关与检察机关加强互相配合、规范执法司法行为、共同维护司法公正和权威的意识日益增强。据统计，两年来北京市相关机关针对诉讼监督各环节需要研究解决的问题，与各级检察院会签文件62份，北京市高级法院专门出台贯彻落实“决议”的意见。

　　近日，北京市高级法院副院长王振清在与检察官们座谈时明确表态:“欢迎监督，而且积极配合。法院要有这个意识，要习惯在监督下工作。”在海淀区法院副院长石金平看来，内部监督必须要和来自检察机关的外部监督结合起来。

　　北京市公安局朝阳分局法制处处长曹学斌认为，检察机关的法律监督，提高了公安机关的法律意识和程序意识。他印象最深刻的是，原来一些民警知道对不立案的，检察机关要监督，现在才知道，检察机关对立案的案件也要监督。“这有效防止了公安插手经济纠纷等不良现象的发生”。

　　“检察机关的监督对我们的触动很大，我们的整改力度也很大。”海淀区公安分局副局长李学明说，检察机关的诉讼监督推动了公安规范化建设，真诚欢迎检察机关监督。

　　“检察院加强对诉讼活动的法律监督，既充分保障了监督权，又体现了相互配合。”朝阳区法院副院长滑争鸣对“决议”的落实感触很深。“我们与人民群众对司法公正的期望还有差距。”滑争鸣希望检察机关加大对民行案件、取保候审等非监禁措施的监督力度，共同推动司法公正。

　　公安、检察、法院，其价值目标是一致的，从“决议”的落实情况来看，这一点得到了充分体现。

　　虽然取得了一些成效，但北京市检察院副检察长李新生也清醒地看到，诉讼监督不是社会有需求、检察机关有了积极性就能迅速提升的，也不是有了方略、政策就可以一蹴而就的，还有许多基础性的工作要做，需要逐步迈进。

　　朝阳区人大代表、区人大内司委原主任王希桥提醒说，“决议”开了个好头，但道路还很漫长。

　　思考:北京市人大常委会主任杜德印说，加强检察机关对诉讼活动的法律监督，就是通过发挥司法制度内在的优势，来推动解决司法不公的问题。

　　相关司法执法机关接受并配合检察机关开展法律监督工作，检察机关的法律监督和各机关的内部监督有机结合起来，目的只有一个:共同提高司法品质，维护司法公正。

　　监督能力：在改进问题中逐步提升

　　“经过两年来的持续推动，北京市诉讼监督工作整体薄弱的局面已经有了较大转变。”不过，慕平也坦承，作为一项以权力制约权力的司法制度设计，诉讼监督工作涉及面广、问题复杂，北京市检察机关的诉讼监督工作还存在一些不足。

　　检察人员监督能力还不适应维护司法公正的要求，尤其是民事行政检察队伍的专业能力相对薄弱，还不能满足“决议”对“加强民事审判和行政诉讼活动的法律监督”的要求。这不仅是检察机关坦承的不足，也是代表、委员和社会各界关注的问题。

　　一些执法司法人员主动接受监督的意识不够强，对检察机关提出的意见、建议重视不够，回复不及时等，也是各基层院反映较为集中的问题。据统计，该市检察机关在办理刑事案件中发出的书面纠正意见回函率仅为54%。

　　相对于各级检察机关丰富的实践活动而言，当前对诉讼监督的研究还比较薄弱。破解这个难题也将为时不远，按照高检院要求，北京市检察院将在中国法学会检察学研究会下牵头成立“刑事诉讼法律监督专业委员会”，加强对诉讼监督理论的研究。

　　思考:解决检察机关法律监督遇到的问题和自身存在的问题，还要依赖观念的转变。比如，如何看待民行检察人员的短缺?检察机关的民行力量是不是要与法院对等才能实现监督?实际上，对诉讼活动进行法律监督，并不是对所有的案件都去监督。绝大多数法官是优秀的，绝大多数案件是公正的，检察监督必须要在法律规定的违法情形、滥用权力的情形出现以后，才能启动。又比如，如何看待个别被监督者的不配合?有抵触情绪是正常的，这就更需要监督者摆正心态，更加讲究监督方式、方法。

　　监督者并不比被监督者高明，法律监督的作用是相对的，监督也要坚持“谦抑原则”，不能为了监督而监督，不能想怎么监督就怎么监督，也不能动辄使用最为严厉的监督方式。一位法院的负责人就明确向记者表示，希望检察机关在采取监督措施之前，能与他们及时交流沟通，可能很多问题能更为顺畅地解决。

　　笔者发现，以北京为代表的各地人大常委会作出的决议、决定，将分散规定的检察机关法律监督的内容、方式、程序等予以集中、完整地表述，把近几年经过法律形式确认的检察改革中关于法律监督的程序、职权加以归纳，为检察机关法律监督的规范行使搭建了一个新的平台。理论上的总结，加上各地检察机关的实践，这些将为制定统一的“人民检察院法律监督法”打下坚实的基础。

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