2010年7月9日 各方代表在美国纽约联合国总部参加联合国安理会会议。新华社记者申宏摄

　　9月13日，第六十五届联大召开。12日，联大非正式会议关于安理会改革的政府间第五轮谈判结束。在前五轮谈判中，安理会改革在形式上取得了近年来又一重大进展，相关政府间谈判已进入“基于案文”阶段，由此，联合国安理会改革开始了更具实质意义的讨价还价。

　　从磋商走向谈判

　　2006年第六十一届联大以来，安理会改革不仅再次浮上台面，而且还迈出了重要的两步：一是2009年1月联合国成员国启动了关于安理会改革的联大非正式全会政府间谈判，逐步取代了联大1993年设立的安理会改革工作组，安理会改革的谈判平台发生了变化。所谓安理会改革“关于谈判的谈判”阶段结束，安理会改革从磋商进入谈判。二是今年联大非正式全会政府间谈判进入了“以案文为基础”的阶段

　　2006年12月，第六十一届联大开幕后仅4个月，联合国成员国决定将继续安理会改革工作。2007年1月下旬，时任联大主席、联合国安理会改革工作组组长哈亚女士致信成员国，宣布安理会改革工作组将恢复工作。安理会改革工作组，全称为“安理会增加成员国和公平代表权及其他相关问题工作组”，是根据1993年第四十八届联大通过的48/26号决议成立的，职能是“以审议安全理事会成员数目增加问题的所有方面以及与安全理事会有关的其他事项”，即主要讨论安理会扩大和改进工作方法两类问题。安理会改革工作组向联大所有成员开放。在信中，哈亚表示，由于成员国希望以新颖和富有创意的方式考虑安理会改革，因此建议安理会改革工作组围绕如下问题进行思考，即扩大后的安理会规模、成员类别、区域席位分配、否决权问题、安理会工作方法和安理会与联合国大会的关系。此外，她还任命了5位协调员，负责研究安理会改革的5个问题，协助她工作。

　　2007年2月8日，安理会改革工作组恢复了工作。在第六十一届联大期间，工作组的重点是试图打破各方在安理会改革问题上形成的僵局，推动安理会改革向前发展。各方争辩的焦点先是安理会改革是否采取“过渡性做法”，后又转向是否启动“政府间谈判”。4月20日，哈亚将5位协调员经与成员国密切磋商后提出的“关于下一步设想”的安理会改革报告提交给成员国。报告认为，鉴于各方立场存在严重分歧，为打破僵局，安理会改革不应采取一步到位的方案，而应分步走，因此提出了安理会改革的“过渡性做法”。报告建议，“在目前情况下，各会员国不妨在保留其原先立场的同时，探讨目前正在出现的有关对安全理事会改革采用过渡性做法的新设想”。报告表示，“过渡性做法”是做出过渡安排，可以有不同方案，并建议安理会改革如采纳“过渡性做法”，那么经过一段时间之后，必须对“过渡性做法”进行审议。报告进一步建议成员国，“探讨设立新的非常任理事国席位和过渡类别席位的问题”，以缓和成员国在设立新的常任理事国问题上的尖锐对立，此外，报告还提出了新设非常任理事国的4种形式：一是在整个过渡安排期间担任非常任理事国，但可以被罢免；二是任期比正常的两年任期长，但可连选连任，任期长短和连选连任的方式由谈判决定；三是任期比正常的两年任期长，但不能连选连任，任期长短由谈判决定；四是任期两年，但可立即连选连任。可以说，报告的核心内容一是设立新的非常任理事国，二是过一段时间对改革进行审议。

　　由于积极谋取“入常”的“四国集团”（德国、印度、巴西、日本）反对该报告，报告没有提出设立新的常任理事国席位，并要求哈亚任命新的工作组负责人。2007年5月，哈亚任命了两名新协调员，但他们提出的报告仍以“过渡性做法”为基础。“四国集团”对此报告兴趣不大，此后便将重点转向要求启动安理会改革的“直接谈判”，并争取在第六十二届联大开幕前取得结果。

　　在是否举行“直接谈判”问题上，主张“增常”的“四国集团”与反对“增常”的“团结谋共识集团”（由意大利、巴基斯坦、韩国、哥伦比亚等国组成）较量激烈，并最终达成妥协。第六十一届联大通过的联合国安理会工作组报告做出了如下决定：“在大会第六十二届会议期间审议安全理事会席位公平分配和成员数目增加问题及与安全理事会有关的其他事项，以便进一步取得具体成果，包括在迄今取得的进展、特别是第六十一届会议期间取得的进展以及会员国的立场和提案的基础上，进行政府间谈判。”“政府间谈判”一词由此进入联大关于安理会改革的文件中。

　　五大问题终敲定

　　在距离规定闭幕时间前一个小时，第六十二届联大一致通过了62/557号决定。该决定规定，立即在安理会改革工作组内解决政府间谈判的“框架和模式”问题，政府间谈判在第六十三届联大期间举行，时间不能晚于2009年2月28日，决定还确定了安理会改革将涉及的5大问题，即成员类别、否决权、区域席位分配、扩大后的安理会规模和工作方法以及安理会与联大的关系

　　2007年9月，第六十二届联大开幕后，在联合国广大会员国的普遍要求和“四国集团”的极力推动下，安理会改革又一次成为热点。而第六十一届联大在闭幕前通过的安理会改革工作组报告中关于政府间谈判的内容更为关于安理会改革的辩论增添了势头。

　　是否继续在安理会改革工作组框架内讨论安理会改革问题，还是另起炉灶，举行政府间谈判，成为整个第六十二届联大期间安理会改革工作组各方较量的核心问题。

　　“四国集团”早已对安理会改革工作组的缓慢进展感到厌倦，希望迅速启动政府间谈判，而“团结谋共识集团”则坚持在政府间谈判开始之前，应先在联合国安理会工作组内确定政府间谈判的“框架和模式”。

　　2007年12月，联合国安理会工作组开会，讨论如何推动安理会改革。在此次会议上，时任联大主席、联合国安理会改革工作组组长凯里姆宣布成立由他及孟加拉国、智利、葡萄牙、吉布提常驻联合国代表组成的专门小组，就安理会改革状况向安理会改革工作组提交报告。2008年夏天，专门小组向联合国安理会工作组提交了第一份报告。报告表示，安理会下一步改革应遵循“过渡性改革”方案。但是，报告未能解决如何及以什么基础启动政府间谈判问题，因此遭到部分成员国的反对，专门小组不得不重新起草一份新的安理会改革状况报告。9月，安理会工作组开始讨论专门小组提交的新报告。新报告建议在第六十三届联大期间举行政府间谈判。但是，“四国集团”对报告仍不满意，因为新报告没有明确政府间谈判的启动时间。“四国集团”呼吁成员国放弃安理会改革工作组，在第六十三届联大期间启动政府间谈判，而“团结谋共识集团”仍坚持固有立场，即在政府间谈判开始前，有关谈判的“框架和模式”应在安理会改革工作组内得到解决。

　　9月15日，第六十二届联大进入最后一天，成员国开始寻找最后妥协。如果“四国集团”与“团结谋共识集团”无法达成妥协，第六十二届联大不能通过安理会改革工作组的报告，那么安理会改革工作组将因没有联大授权，被迫停止工作。在最后关头，“四国集团”态度强硬，要求为政府间谈判确定明确的启动时间，否则不会同意第六十二届联大通过安理会改革工作组报告，即便导致工作组解散也不在乎。原因是，“四国集团”早对安理会改革工作组多年谈而未果、议而不决感到绝望，且即使安理会改革工作组得不到授权，也不意味着安理会改革的中断，“四国集团”仍可在下届联大提出安理会改革的决议案。在此情况下，“团结谋共识集团”面临相当压力，只有两种选择：或接受“四国集团”要求，或接受工作组被迫解散结果。一旦工作组解散，而“四国集团”在联大中再将安理会改革问题提出，那么局面将更难为“团结谋共识集团”所控制。权衡利弊，“团结谋共识集团”接受了“四国集团”的要求，同意为政府间谈判确定启动时间。