本报记者蔡岩红

　　近日，中国社会科学院财政与贸易经济研究所在京发布了《中国财政政策报告》(2009—2011)，在盘点“十一五”财税改革成果的基础上，从财政收支、税收改革、预算制度改革以及财政体制改革等多方面，对我国“十二五”时期财税改革进行了前瞻和谋划。

　　四方面构成财政体制改革背景

　　据中国社会科学院财政与贸易经济研究所税收研究室主任张斌介绍，就国内来看，收入分配结构的变化、人口老龄化以及与人口老龄化相关的劳动力供给结构的改变，以及与国内环境相关的资源约束、城镇化发展，构成了“十二五”财税体制改革的国内环境。在国际环境方面，“十二五”时期，全球的经济将长期处于后危机时代，经济波动风险仍然存在。

　　因此，报告认为，财政体制改革的背景有四方面，首先是转变经济发展方式的要求，包括扩大内需，另外要自主创新，以提升产业结构、转变经济增长方式。

　　其次是调节居民收入分配，即调节国民收入转变格局，包括政府、企业、居民三者之间的分配格局。另外，在居民内部要调节收入分配差距，其中财政的收入政策、税收政策，尤其是个人所得税对收入的调节，以及财产税，像房地产税对存量财富的调节，无疑会发挥很重要的作用。另一方面，财政支出，特别是针对中低阶层的财政支出政策。

　　此外，还有节能环保。面对国内外资源环境的约束，需要切实通过财税政策，推动资源节约型、环境友好型的建设。

　　而城镇化也是一方面。城镇化的进程，是整个“十二五”时期扩大内需的动力，且城镇化必然使整个财政收支结构发生变化，对财政收支产生极大的挑战。

　　财政支出应向医疗及社保倾斜

　　在关于财政收支的结构方面，报告认为，首先应该把全部的政府收支纳入政府预算管理。在这个基础上，应该提升税收收入、社会保障收入、国土经营收益、国土资产使用收入在整个收入的比重，相应降低行政事业性的收费、各种专项收入和政府资金在这里面的比重。

　　张斌表示，在支出方面可明显看到，能够起到较强收入分配功能的专一性支出在整个发达国家所占比重相当高，就是部分转轨国家的财政收支比重，很多也都在30%以上。而我国整个支出结构中，专一性支出的比重结构比较低。所以，报告认为“十二五”时期应该相应地收缩不良性支出的比重。同时，在购买性支出中，相应地控制调解投资性的支出，适当增加消费性支出，把有限的资金向教育、医疗、社会保障、就业、三农、促进自主创新、环境保护这些社会发展的薄弱环节和与民生有关的方面倾斜。

　　实行多方结合个人所得税制

　　关于税制的改革，报告提出，在整个“十一五”时期，我国的税制改革沿袭了1994年以来设置的基本框架，多是以间接式为主体，尤其是像增值税、营业税等一般流转税的比重偏高。能够起到较好调节作用的个人所得税，即直接税的比重较低。目前我们还没有出台针对居民财产，尤其是居民住宅持有环节的财产税。就是在整个财产保有环节，基本上处于空白状态。

　　因此，面对收入分配调节等一系列重大任务，“十二五”时期，税制改革的基本目标应当是实行多方面相结合的个人所得税制，构建适合中国国情的直接税体系，相应地要降低间接税的比重，提升直接税的比重，实现直接税和间接税的平衡。最终的目标是建立起一个收入与调节等融为一身的税制体系。

　　全部政府资金纳入预算管理

　　针对预算制度改革，张斌解读说，“十二五”期间的预算制度改革实际上是伴随和推进分配权，在立法机构与行政机关之间，财政部门与其他政府部门的配置格局。将所有政府的财力都归财政部的管控之下，同时建立起由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算构成的有机政府预算体系，实现全部政府资金都纳入政府预算管理，实现政府预算的完整性和全面性。

　　财管改革应以公共建设为主题

　　就财政管理制度改革，报告认为，应当以公共建设为主题、为中心，规范化、透明化、科学化和精细化为原则，对已进行的改革措施进行完善。另外要把“十一五”时期一些通过试点效果比较好的改革措施在全国推行，尽快实行新的改革措施。

　　就财政体制改革，1994年实行的分税制改革到现在已经运行了17年，无论是从财权、财力和财税匹配方面，现行财税体制都暴露出一些问题。故报告认为，在“十二五”时期，伴随着税收体制的调整，应当对整个中央和地方关系进行具有颠覆性意义地重新构建，另外，在财税制度的规范性上，要公开、透明。同时，应该稳步推进省管县的财政体制改革，实现地方债务融资的规范化管理。

　　就财税改革政策的趋向，报告提出，在应对金融危机过程中，财政政策体现了中流砥柱的作用。“十二五”时期，在后危机时代，财政体制作用将更加凸显和重要。