温总理的指示十分明确，“要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务”。今年全国依法行政工作会议上的讲话是对上述基本要求的承袭。我们有理由相信统一行政程序立法面临付诸现实的良好契机

　　□学习贯彻全国依法行政会议精神·专论

　　应松年

　　在前不久召开的全国依法行政工作会议上，温家宝总理对行政程序制度建设的论述成为其讲话中十分突出的亮点。温总理在讲话中指出：“政府不仅要按法定权限办事，还要按照法定程序办事。没有程序的民主，就没有实质的民主；没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正。要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政的一项重要任务。”这段论述不仅十分精辟地概括了行政程序之于依法行政的意义，将行政程序提升到了前所未有的地位，而且更重要的是展示出中央政府推进行政程序建设的决心，为我国统一行政程序立法注入了强大动力。

　　1990年行政诉讼法将行政程序作为判定行政行为是否合法的要件之一，明确规定“违反法定程序”构成法院撤销具体行政行为的法定理由，从而确立了行政程序在中国行政法治中的地位，开启了我国行政程序法治建设之路。作为成文法国家，在我国推进行政程序法治建设，除更新观念，消除不重视程序和仅把程序作为实体的附庸的观念，以及在理论上深化如何在制度上实现程序与实体并重的研究外，另一项至关重要的工作就是在把正当行政程序的理念固化和上升为法律———制定中国统一的行政程序法或在全国统一行政程序立法。为着这一理想和目标，20年来中国行政法学理论研究者和实践工作者一起在不懈的努力。目前，制定统一行政程序立法的时机已经成熟。

　　统一行政程序立法的重要性和急迫性

　　在现代社会中，行政机关是公共管理和公共服务的提供者，行使着广泛的权力，能否真正做到依法行政，直接关系到和谐社会的建设。实践证明，政府依法行政，行为规范、公正和高效，则政令畅通，社会和谐；行政机关违法行政，任意所为，则不仅容易损害公民的合法权益，引发社会矛盾，甚至滋生腐败。然而，要提高政府管理的公正性和效率，不仅需要行政机关实实在在做到合法和公正，而且需要行政机关在形式上和程序上做到合法和公正。

　　规范行政行为，保障行政公正，提高行政效率，完备的行政程序法律制度是必不可少的内容。没有公正的程序，就没有公正、高效的执法，政府就难以有公信力。从实践看，可以说目前我国绝大部分行政违法都跟缺乏程序保障有关。甚至，有些案件处理结果基本公正，但因为没有遵守基本的程序准则，没有做到“看得见的正义”，当事人也误以为不公正，感到难以接受，到处告状、上访。近几年的立法吸收了回避、告知、听证、送达、说明理由等程序性规定，取得了明显的效果。推进依法行政，需要大力加强法律程序建设。

　　以行政的公正、公开、参与、高效为立法目标的行政程序法，是现代国家规范行政权力的基本法，它的制定对国家机关之间的关系、国家与公民之间的关系有着深远影响，也是完备的社会主义法律体系中必不可少的一个环节。目前，西方诸多国家以及周边的韩国、日本和我国台湾地区、澳门在内的几十个国家和地区，相继制定了行政程序法。行政程序法已经成为各国行政法发展的一个共同趋势，成为法治国家的标志性立法。目前，从我国立法实践看，在行政法方面，虽然已经有一些法律，特别是行政处罚法和行政许可法，对特定领域的行政程序做了规范，但这些规定比较零散，也比较薄弱。制定一部涵盖所有行政管理领域的统一的行政程序法，明确规定所有行政行为应当遵循的普遍性原则和各类行政行为应当适用的具体程序规范，是完备的社会主义法律体系的重要内容。我国三十年的改革，既加深了完成此项任务的紧迫性，也成就了完成这项任务各种现实条件。

　　分散立法和地方先行立法积累了经验

　　经过学者十多年的努力，行政程序法的理论研究已取得丰硕成果。经过多年努力，我国各级政府官员依法行政的观念、能力和愿望已经显著增强。制定一部统一的、法典性的规范行政程序的法律，日益成为理论界和实务部门的共识。而我国20年来有关行政程序的立法，也为统一行政程序立法积累了丰富经验，奠定了坚实基础。

　　我国行政程序立法基本走了一条先分散、后统一，先地方、后中央的立法路径。目前，在行政程序方面，通过单行法分散立法、由地方先行先试，已取得了丰硕成果。以1996年行政处罚法的颁布实施为标志，行政程序规定成为我国涉及行政管理单行立法不可或缺的内容。行政处罚法和行政许可法先后完成对行政处罚和行政许可这两个不利处分和授益处分两类代表行政行为的程序规范，立法法以及《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对行政立法程序作出基本规定。除此之外，涉及专门领域的大量法律、行政法规和部门规章，对相关领域行政行为程序作出了特别、具体规定。

　　近年来，地方立法对行政程序的关注，掀起了我国行政程序立法的新高潮。除备受社会关注的《湖南省行政程序规定》这一地方行政程序立法的集大成者外，许多地方都制定了各种单行的行政程序规定，部分省、市的地方人大主动启动本区域内统一行政执法程序规则的立法工作，如《福建省行政执法程序规定》。而在黑龙江、吉林、河北、河南、山西、湖北、湖南、四川以及石家庄、乌鲁木齐、济南、宜春、南昌、延安、新余等地制定的《行政执法条例》中，80%以上的条款都是程序性规定。这些努力和尝试反映了地方执法对程序规定的渴求，也为统一行政程序立法提供了来自地方的实践经验。

　　我国分散立法和地方先行立法实践，已为统一行政程序立法提供了良好的资源和平台，为提升我国行政程序立法水平打下了牢固基础。

　　行政程序法规率先出台不失为现实选择

　　在统一行政程序立法条件成熟的情况下，如何实现统一立法就成为现实课题。由于行政程序法典以行政权为调整对象，且被定位为规范行政权的基本法，因此，由全国人大制定行政程序法典是最为理想的，似乎也是多数人所认为的应然选择。事实上，十届全国人大就已经把行政程序法列入立法规划，组织有关部门研究，并形成了专家建议稿。但由于人大立法任务繁重、周期长等原因，迄今未能取得实质性进展。因此，如果考虑到行政在中国社会中的地位，包括它在法治推进过程中扮演的角色，以及我国很多法律的完成都是先由国务院先制定行政法规试行，待条件成熟时再上升为法律的现实立法途径，先由国务院制定行政法规，首先完成全国层面的统一规范，再上升为法律，也许不失为破解国家层面行政程序立法基本停滞局面的现实之策。

　　而温家宝总理在今年全国依法行政工作会议上讲话及相关讲话所释放的信息，表明中央政府对行政程序建设的高度重视并希望在统一行政程序立法上有所作为的态度。早在今年3月，温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上的讲话《加强重点领域反腐倡廉制度建设，切实提高制度执行力》中，就对行政程序建设作了专门分析。他指出：“按法定程序办事，是依法行政的重要内容，也是依法行政的重要保障。”“今年，各级政府要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务。”温总理的指示十分明确，“要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务”。因此，今年全国依法行政工作会议上的讲话是对上述基本要求的承袭，我们有理由相信统一行政程序立法面临付诸现实的良好契机。

　　(作者单位：中国政法大学)