经过一系列的重大改革，澳大利亚逐步形成了目前三支柱式养老金体系框架。第一支柱是政府提供的基本养老金制度，资金来源于税收；第二支柱是强制性的雇主缴费的“职业养老金保障”制度，它是澳大利亚养老金体系的主体部分；第三支柱是自愿的养老储蓄。世界银行报告曾大力提倡三支柱的养老金体系就是以澳大利亚为范例的。同时，《职业年金标准法》、《年金基金保障法》、《年金基金行业监督法》、《退休存款账户法》等一系列法律为澳大利亚养老金的监管提供了有力保障

　　俞贺楠

　　早在1908年，澳大利亚联邦政府就颁布《残疾抚恤金和养老金条例》，并于1909年在全国范围内推行养老金制度。该条例规定，政府向国民提供基本的养老保障，为低收入的老年人(男性65岁以上，女性60岁以上)提供生活帮助。但当时的保障程度比较低，相当于在职男性公民平均工资水平的20%至25%，略高于当时的国家贫困线。在1913至1938年间，联邦政府曾经有过三次努力试图推行与收入相关联的养老金制度，但均以失败告终。1938年，改革养老金制度的提案甚至得到了立法机关的通过，但因二战的到来而搁浅。

　　早在澳大利亚联邦成立(1901年1月1日)以前，各自治州政府雇员和银行职员中就已经实行了一种职业年金计划。1915年，联邦政府开始对职业年金计划实行税务减让，1936年进一步放宽了税务减让的条件，但这种作为补充的职业养老金的覆盖率始终不高。

　　在1986年养老金体制改革前，澳大利亚作为英联邦国家之一，沿用了当时英国的养老金制度，即澳大利亚人退休后领取的养老金主要有两种：一种是创立于1909年由联邦政府提供的养老金，通过当年的总税收支付养老金费用，统一发放给所有符合条件的退休人员；另一种是只有少部分人能够享受到的职业养老金，它由一些雇主为了挽留高素质的人才自愿设立的一项福利项目，主要的受益人是政府雇员和白领阶层。由于低覆盖率、低储蓄率、人口老龄化以及工会等因素的影响，推动改革成为一种可能。

　　20世纪80年代以来，经过一系列的重大改革，澳大利亚逐步形成了目前三支柱式养老金体系框架。追溯澳大利亚养老金体制的发展历史时不难发现，联邦政府始终执行“低保障、高覆盖”的养老金体制，其主要目的是为了防止老年人的贫困，从最大程度上促进和实现公平。除了在20世纪70年代中很短的一段时期内，70岁以上的公民在领取政府养老金时被免于家计调查外，家计调查一直是政府养老金制度中一个不可分割的重要组成部分。作为第一支柱的政府养老金最高支付限额为：对于单身的领取者，每两个星期的最高支付额为347.80澳元(相当约273.62美元)；对于领取养老金的夫妇，每两个星期每个人的最高支付额为290.10澳元(相当约228.23美元)。具体的数额每年要自动根据消费者物价指数调整两次。从政府获得的养老金(生活水平较低的除外)仍然要缴纳个人所得税，但是享受一定的税收优惠。这种家计调查的实施主体是社会保障部，工作人员先对申请人的收入和财产进行评估，然后作出是否支付养老金以及支付多少的决定。

　　20世纪80年代中期，工党上台后接受了工会提出的扩大职业养老金覆盖面的要求，产生了生产率奖励的职业养老金，它是澳大利亚养老金体系改革初期第二支柱的雏形和基础。1985年，工会和劳动行政管理部门达成一项协议，要求雇主增加支付工资的3%，为雇员提供养老保险。此后，职业养老金逐步建立起来。1992年，政府要求所有雇主为全部员工提供退休金保障，最低缴费水平从1992年7月占工资的4%逐年增长到9%，分10年到位(目前已增长到8%)。1992年，职业养老金保障制度的建立才真正标志着澳大利亚三支柱养老金体系的初步建立。

　　作为第二个支柱的职业养老金，它是一种强制性的私人退休储蓄计划，虽然澳大利亚人退休收入的主要来源仍然是政府提供的养老金，但职业养老金经过一定时间的积累，成为未来退休后的澳大利亚人最主要的收入来源。而作为第三支柱的自愿的职业养老金早在18世纪便开始出现，它与改革前政府提供的养老金同样有着历史渊源。在税收优惠的刺激下以及随着人们对养老保障认识的提高，第三支柱的发展也极为迅速。有资料显示，1998至1999年，自愿职业养老金的缴费占总职业养老金缴费的62%，有43%的雇员参加自愿的职业养老金计划，平均的缴费率占收入的6%。

　　澳大利亚三支柱的养老金体系使得政府、雇主、个人共同承担养老责任，改变了原有传统的政府养老金计划，使澳大利亚养老金体系具有自身的特色。首先，它保留了原有的政府养老金体制。联邦政府一直以来提供的养老金虽然水平较低，但却能够给大部分没有太多积蓄的老年人提供最基本的养老保障，从而维持其基本的生活。

　　其次，制定了强制性的职业养老金计划。联邦政府强制雇主为雇员的养老金计划缴纳保险费用，以个人账户的形式将全部缴费归雇员所有；同时，引入激励机制，鼓励雇员在自愿的基础上进行个人缴费，在税收方面也提供一定程度的优惠。这使得雇主通过为雇员增加法定数额之外的缴费，进一步吸引人才，防止人才流失，激励员工提高工作绩效，也可使国家积累大量的投资资金。

　　再次，赋予雇员对职业养老金的选择权。雇主是否及时足额缴费、职业养老金的投资方向以及投资回报率等，都是雇员所关心的问题。但由于大多数雇员缺乏相应的金融知识和投资决策能力，职业养老金的监管部门为他们提供必要的信息加以指导，以便雇员对选择职业养老金投资方向进行理性的判断和选择。雇员可以自由地将自己的养老金资产从一个年金基金转到另一个年金基金，一方面可以增加不同年金基金间的竞争，另一方面也强调了个人的责任。

　　最后，加大对职业养老金的监管力度。在这种“三支柱”的养老金制度设计中，未来的发展趋势是人们越来越依赖第二支柱和第三支柱，联邦政府于1983年之后引入了更广泛的监管框架，《职业年金标准法》(1987年)、《年金基金保障法》(1992年)、《年金基金行业监督法》(1993年)、《退休存款账户法》(1997年)等法律也相继出台并实施，为澳大利亚养老金的监管提供了有力保障。

　　(作者单位：中国人民大学中国社会保障研究中心)