在开福区怡智家园学习的智障儿童在做手工艺品。

　　全国道德模范任菲莉“心理工作室”剪影。

　　开福区湘雅路街道上麻园岭社区“托管园”的儿童正在阅览图书。

　　这些年来，在全市上下特别是广大街道、社区工作者的共同努力下，长沙的社区建设取得了丰硕的成果，社区功能日益完善，服务水平不断提高，走出了一条具有长沙特色的社区建设之路，为推动长沙又好又快、率先发展提供了坚实的组织保障。

　　——省委常委、市委书记陈润儿

　　未来5年，将在全区全面推行社区管理社会化，采取政府购买、以奖代投等方式，加大对老年人服务、残疾人服务、青少年健康成长、农民工融入城市等社会化管理服务项目的投入，扶持发展各类社会组织，培育引进一批专业公司和非营利性组织等12个重大民生工程。

　　——摘自《长沙市开福区“十二五”规划草案》

　　社区，是城市化的产物，也是检验城市化管理水平和居民幸福指数的主要载体。但谈及城市社区管理，许多专家都面露难色——行政色彩浓厚、服务功能弱化、人际关系冷漠，居民往往只把社区当做“住处”，甚至住了好多年还不知道隔壁邻居姓甚名谁。

　　传统的居民管理模式症结何在？社区管理体制改革走向何方？政府行政职能如何下到基层，服务于民？居民怎样找回久违的归宿感和幸福感？

　　省委常委、市委书记陈润儿指出，社区服务是社区最基本的功能。要把为居民服务、为群众服务放在首位，拓宽服务领域，创新服务形式，提高服务质量，按照小政府、大社会，小社区、大服务的要求，把工作落实到社区，真正做到小事不出社区、大事不出街区，走出一条“社会管理社区化，社区管理社会化”的社区服务新路子。

　　去年初，长沙市开福区将社区管理社会化当做一项重大的民生工程，把政府行政性的管理与居民自治性的管理结合起来，努力构建立体化工作机制，逐步实现社区管理从“政府本位”向“社会本位”过渡。这种过渡，代表着在公共管理社会化背景下，居民享有更多的参与、合作、服务与互动。

　　尽管是新的探索，但开福区区委书记张迎春却非常坚定。通过近一年来的实践，开福区不仅走出了一条“社会管理社区化，社区管理社会化”的社区服务新路子，而且还将全面推行社区管理社会化写进了“十二五”规划草案。

　　A更具开放性、包容性的方式方法使社区管理更高效、更到位

　　昨日，家住开福区茅亭子22号107房的李元在做午饭时发现家里没米了。由于她双腿残疾，平时都是靠路过其家门口的熟人帮她买米。李元习惯性地搬了一把椅子坐到了门口。室外寒风凛冽，过往的行人非常稀少……就在这时，她想到前不久社区帮她办了一台类似手机的东西，于是，她返回室内从抽屉里摸出“手机”，胡乱地按了几个键。这个时候，“手机”里突然传出了一个亲切的女孩声音。当得知李元等着买米做午饭时，对方爽快地答应马上送米上门，并要她不要着急。“没过几分钟，一个小伙子就送了一袋米过来了。”昨日下午，李元给记者说起这件“神奇”的事情时，嘴都笑得有点合不拢了。

　　李元所说的“手机”其实是去年7月开福区引进的“一点通”社区助理服务中心送的服务器。据该项目部市场部副主任张红兵介绍，该项服务的对象目前主要是由开福区政府出资帮扶的孤寡老人、二级以上肢残及智障人士以及离退休老干部和军人等，“我们的这个服务平台可以满足30万到50万用户，只要市民有需要，都可以来我们这里办理这项价格低廉的服务。”

　　“一点通”通过GPS定位，可以随时随地定位服务对象的活动方位。它能提供紧急救助、生活救助、贴心关怀、安全报警、围栏监控、老人移动定位关怀、小孩移动定位关怀等服务。“如果家里有老人出现昏厥、摔倒等症状，只要按一下‘一点通’，它就会直接通知120，而且服务器也会不间断地发出‘呜呜呜’的报警声……”张红兵说，像李元这样的服务对象如果有什么需求，只要按一下“手机”上的键，终端平台就能马上知道，并迅速提供相关服务。

　　张迎春告诉记者，李元享受到的“一点通”优质服务，正是目前在开福区全面推行的社区管理社会化中的一项内容。社区管理社会化是开福区委、区政府继创新社区体制、机制即实行“选聘结合、三位一体、社区‘两委’居民化义务化”的“开福模式”之后，进行的又一项重要的社区管理体制的改革。社区管理社会化，是指在党和政府的领导支持下，通过建立健全社区党组织、自治组织，培养和发展社区服务性、公益性、互助性、中介性、社团性、群众性、行业性等社会组织，以把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会共同体为目标，采取民主的、自治的、自律的、志愿的、市场的等多种更具开放性、包容性的方式方法，对社区实施有效管理的一种模式。

　　社区管理社会化的本质及其目的，是深入贯彻落实科学发展观，在新形势下坚持党的群众路线，充分调动居民群众参与和谐社区、和谐社会建设的积极性、主动性、创造性，群策群力，加强社会管理、分担社会风险、维护社会稳定、夯实党的执政基础、进一步改善民生、提高居民生活质量。“社区管理社会化的基本内容为‘八化’，即党建工作区域化、居民自治制度化、社会组织多样化、社工队伍专业化、社区服务精细化、服务项目市场化、投入机制多元化、社区事务信息化。”开福区区委副书记任安良表示，自从推行社区管理社会化以来，社区的行政职能被矮化，服务职能得以大幅度地提升。

　　B“以人为本”的社区管理理念使居民所享受的服务更专业、更彻底

　　去年9月，智障青年毛毛被母亲送到了以智障人士为主要服务对象的开福区怡智家园。该家园是非营利性的残疾人职业康复服务及支援性服务基地。

　　“刚开始，毛毛还不习惯，而且在狂躁的时候还会打人。但通过一段时间的培训，毛毛变得沉静多了。去年11月，毛毛学会了电脑打字，现在一天能够打1000多个字了。”毛毛的母亲苏女士告诉记者，她希望通过一到两年的学习，能够让毛毛融入社会。

　　据开福区怡智家园一位老师介绍，该家园去年8月开始招生，现在共有23名智障学员，学员都是白天上课，不仅开设了文化课、电脑技能操作课、手工技能课，还开设了励志课程。所有学员在经过老师的评估和分类后再进行针对性的训练、教育、辅导，学员每上一个台阶就会适当增加学习的难度。“这也是为了让学员学到更多知识，以后能够自食其力，能够更好地融入社会。”这位老师告诉记者，该家园所有工作人员的工资都是通过政府资助、募捐、社会捐助等来解决的。

　　孤寡老人在敬老院生活，对工作人员的照顾不周有意见，可以像“业主炒物业”一样把其“炒掉”，要求换新人。去年初，开福区捞刀河镇敬老院采取公办民营的方式，引进社会民营知名养老护理服务机构，对入住的70名农村五保户和生活不能完全自理的孤残老人进行接管，并开展康复护理服务，同时面向全区接受社会老人寄养入住。护理机构的引进采取公开招标的方式，“谁的服务好，就让谁接手，接手后服务差的，将被淘汰。”据捞刀河镇敬老院负责人介绍，最有权对服务进行评价的，就是敬老院的爹爹、娭毑。

　　“这样好，以前是被动养老，现在还有选择权了。”第一时间知道敬老院将开展“服务外包”的孤寡老人张树林说。去年4月，开福区首批19个社区管理项目正式交由市场运作。除居家养老、居家养残外，还包括了智障人士职业训练中心、社区矫正、婴幼儿早教中心、社区物业化管理等。同时，还涉及居民就业、养老、上学、看病等民生问题，采用多元化的模式，有民办公助、政府购买服务、政府投入和公办民营等运行模式。

　　养老不离家，服务中心成为老人们聚会、娱乐的养老中心，老人们可选择“白托”和“全托”。1月10日，记者在开福区创乐福家庭综合服务中心看到，该中心食堂、宿舍、KTV、棋牌室一应俱全。该中心综合办主任程蕾告诉记者，有些家庭不愿意送老人到服务中心，但是老人们自己愿意来。令记者感到温馨的是，在厨房的小黑板上记录着：402房的彭奶奶不吃包菜。今年80岁的夏作纯老人，来自黑石渡社区，由于子女都不在身边，在该中心全托，她满脸笑容地告诉记者：“我们在这里生活得好，吃得好，也住得好！”

　　张迎春说，坚持以人为本，着力保障民生、服务群众，满足社区群体多层次、多元化、多样性的需要，这是社区建设的根本任务。只有践行这种“以人为本”的社区管理理念，才能使居民所享受的服务更专业、更彻底。

　　开福区区委副书记、区长凌勤杰介绍，去年，该区财政在预算安排350万元社区物业管理资金的基础上，又安排500万元通过以奖代投和购买服务等方式，专项用于推行社区社会化管理工作。通过招投标方式，引进民办慈善服务组织，建立全区居家信息网络和服务平台，对全区277名符合政府援助条件的三无、孤寡、空巢老人及优抚对象提供生活照料、康复护理、精神慰藉三大服务。老人们如需帮助，只要通过家中的呼叫器联系区级居家养老服务中心就可以了，最近的家政服务中心的工作人员就会上门服务。

　　开福区政府副区长李光华介绍，为破解主城区历史形成的开放式老旧社区管理难的问题，自2006年起在伍家岭街道建湘新村社区试点并逐步推广了社区物业化管理，通过成立物业自治组织，推行“菜单式”阳光服务，增强了居民参与社区管理的积极性和自主性，使居民们享受到了更超值的服务，居住环境大为改观、治安秩序明显好转、文明素质大幅提升。在社区物业化管理的基础上实施社区管理社会化，就是让全区的社区居民享受到更专业、更彻底的服务。

　　作为民办公助项目，开福区司法局今年将对刑释解教人员进行重点安置，对刑释解教后无家可归、无亲可投、无业可就的“三无人员”进行过渡性安置。

　　C“小政府、大社会”的特点使社区管理更瘦身、更本位

　　社区是城市管理的“细胞”，是连接居民和政府的“桥梁”。长期以来，由于社区发展所需的财力、人力和物力几乎全部由政府提供，各类非政府、非盈利组织的发育又普遍跟不上社区发展需要，因此目前绝大多数社区都呈现出行政化趋势。据相关资料调查显示，目前全国各城市每个社区平均承担着政府部门10多类100余项行政事务。

　　从现实来看，这种社区发展模式，在当前和未来相当长的时期内都有其存在的必然性，但此种模式导致出现了居民参与社区管理途径不畅、程度有限及意识不强等问题，不利于社区的持续健康发展。社区作为居民自治组织，其管理的科学化路子在于大力引导公众参与，实现真正意义上的社区管理社会化。

　　作为具有行政功能的主体，政府在社区管理社会化中如何把握好介入的尺度，提高社区管理能力，显得尤其重要。开福区政府在社区发展中一直较好地扮演政策制定、资金资源提供和服务监管的角色，而具体运作多由民间组织实施，体现出了“小政府、大社会”的特点。

　　“政府通过购买服务来推进社区管理的社会化运作。”在开福区残联理事长洪云霞看来，应当由职能部门、镇街制定项目对外招标，让民间组织来提供专业化服务，有关部门则履行监管职能。

　　张迎春说，社区管理社会化的一个显著特点就是：将市场运作机制引入社区公共服务领域，以达到政府“瘦身”的效果——将社区公共事务作细致的分析，在此基础上准确定位政府的责任，让其从直接提供公共服务转变为间接提供公共服务，从靠设立机构提供公共服务到靠政策工具提供服务；从给钱、给物、给机构到培育各类民间组织，让民间组织承担起政府下放的职能，从而使政府的职能归位，社区的自治力量增长。

　　开福区现有96个社区。一个居委会挂了“人民调解委员会”、“计划生育委员会”、“治安保卫委员会”、“消防安全委员会”等多块牌子。一位社区主任告诉记者，社区每年的各项工作加起来大小有100多项。

　　“我们要把社区归位到居民服务本位上，把行政服务剥离开来。”望麓园街道办事处主任刘勇说，街道目前正在试点建立社区行政服务站，创新村居管理服务方式。社区的工作重点转为营造社区氛围，利用公信力进行协调，充分发挥社区管理作用。如在一些社区里，有的夫妻没时间带小孩，有的家庭主妇无事可做，这时候类似社区的机构就把他们组合起来，提供固定场所，让家庭主妇代管小孩。这是社区行政功能的另一种体现，是一种无形的管理。

　　荷花池社区主任余柳英说，社区要设立专项扶贫基金，救助弱势群体，建立家庭生活服务代办中心，成立优秀教师志愿者辅导中心，为困难家庭子女免费辅导；建立网上图书馆，定期举办新书推介、读书论坛等。这些服务贴近居民需要，赢得居民信赖，“自从推行社区管理社会化以来，我们荷花池社区的居民荣誉感更强了，也更加关心社区的工作了。”

　　D实施居民自治和矛盾集中调解使居民感到更自主、更和谐

　　社区管理无论怎样变革，改革的中心思想只有一个：强化居民自治。在“居民自治”口号提倡多年的情况下，这几乎是社区管理中一道“宿命难题”，凌勤杰说，要破解这道难题，就要真正把居民自治具体定位到“居民的事居民定、大家的事大家办”的位置上。

　　科大佳园社区里住着不少国防科大的退休专家、教授等专业技术人员，怎么利用他们为居民服务？社区的工作人员先做服务，摸底调查这些人的需要，通过贴心的服务感动他们，让他们积极投身社区志愿服务，百忙中抽时间给居民上科普课，参加义诊，参与文化活动。他们的参与，使社区服务实现了多元化。

　　在望麓园街道的6个社区中，居民自己订立公约自己遵守，如有违反就按公约处罚，减少和淡化了行政干预。水风井社区的《麻将馆自治公约》基本制止了扰民问题；中山路社区居民的《饲养宠物公约》，基本消除了狗患；营盘街社区的《餐馆文明经营公约》，基本杜绝了店外经营；北正街社区居民的《房屋装修公约》基本制止了建筑垃圾影响环境的问题。

　　余柳英风趣地告诉记者，他们社区制订的《麻将馆自治公约》是全国第一个麻将公约。“刚开始的时候，我们还对制订这样的公约抱有疑虑，但通过制订这样的公约，麻将馆扰民的老问题得到了很好的解决。”

　　要坚持社区自治方向，就是要把发展基层民主的关键作用发挥好。张迎春认为，民主是社区建设的灵魂，自治是社区建设的方向。要注意扩大社区民主，加强社区自治，按照“大家的事大家议，大家的事大家定”的原则，把社区居民自治依法落到实处，扩大居民的参与度，增强居民的归宿感，有效调动广大居民建设社区的积极性、主动性和创造性。

　　“一部分社区服务需要市场的主动介入，同时也需要组建社工队伍和培育非政府服务组织。”任安良说。

　　由于受专业技能限制，目前开福区大部分社区的社工队伍建设才刚刚起步。去年，区政府通过公开招聘，从大中专院校挑选了11名专业社工人员充实到各社区，但面对社区庞杂的日常性工作，这支队伍的力量还显薄弱。

　　“社工”一职已发展到非常专业化和职业化的程度。任安良认为，社区服务日趋多元化、专业化，加强社区管理迫切需要建立强有力的社工队伍，并提高社区工作者的待遇，才能留住人才，提升服务素质。

　　李光华说，开福区社区管理社会化拓宽了社区管理路径，发挥了维护社会稳定作用。按照“责随事转、费随事转、权随事转”的原则，理顺了自治体系、服务体系和行政管理三个管理组织体系的关系。

　　社工队伍和非政府服务组织的培育需要一个长期的过程，效果并不会立竿见影。凌勤杰说，城市基层的政权结构、社会结构都处于动态的演变过程中，社区管理体制改革不能搞“一刀切”，必须遵循“渐次推进，梯级发展，全面带动”的思路，根据具体情况，设计和选择最合适的改革路径，达到政府提高管理效率、居民当家做主、社区和谐安宁的目的。

　　当今社会正处在转型期，面临的矛盾很多。开福区推行社区管理社会化也并不是把所有的社会矛盾交给社区去处理，对于社区解决不了的矛盾，就在区社会矛盾调处中心处理。

　　2010年4月，开福区成立社会矛盾调处中心。据该中心负责人介绍，自启动以来，共接访群众778批1668人次。对社会矛盾进行当场调处，使社会矛盾由“中转站”向“终点站”转换。信访人到中心上访后，先排队取号，根据上访诉求性质不同选择不同的部门接访，再到登记室进行初步登记，登记窗口人员了解接访事情之后再进行分流或告知正确途径。中心将交办模式进行了创新，由交办至各责任单位变为交办至各责任单位一把手，而且在交办之后及时进行跟踪督办。通过这种形式，目前已处理639批1432人次（当场调处542批1244人次），调处率为82.13%（当场调处率为84.82%）。

　　今年一开年，开福区政府就准备了价值50万元的物资和120万元慰问金，分成4700多份，分发给敬老院、重点帮扶对象、流浪群体、孤寡残病以及农村的一些弱势群体。“这些物资和钱虽然不多，但我时刻感到政府在关心我们。”一位领到慰问物资和慰问金的残疾人欣慰地告诉记者。

　　从政府包揽到“多元共治”，长沙市开福区创新社会管理机制，促进了社会和谐。

　　开福区区委、区政府表示，未来5年，将在全区全面推行社区管理社会化，采取政府购买、以奖代投等方式，加大对老年人服务、残疾人服务、青少年健康成长、农民工融入城市等社会化管理服务项目的投入，扶持发展各类社会组织，培育引进一批专业公司和非营利性组织等12个重大民生工程，努力做到不断加强社区居民自治的力度，通过培养各种社会组织，积极参与社区社会管理，形成居民自治的常态化和规范化，建立和健全多元化社会矛盾调处体系，切实加强社区服务的专业化水平，进而走出一条具有长沙特色的社区建设之路。