张伯晋 薛正俭

　　宁夏回族自治区人民政府与宁夏回族自治区人民检察院于2011年2月17日联合发布了《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》(下称《规定》)。5月8日，中国人民大学法学院的部分学者与宁夏回族自治区检察院有关负责人在中国人民大学座谈研讨，围绕行政执法工作与检察监督工作衔接的有关问题展开了深入研讨。

　　■行政执法监督:宁夏的探索实践

　　据宁夏回族自治区检察院负责人介绍，《规定》由总则、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作职责、人民检察院监督行政执法工作职责、责任追究、附则共五部分组成。《规定》明确要求行政执法机关、检察院应当建立案件信息查询网络平台，建立健全线索移送、案件协查、信息共享、互相配合、各尽其责的工作机制。《规定》对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的范围作了具体规定:对发现有行贿、受贿、贪污、渎职、侵权等违法行为的，应当向同级监察机关报告，并移送涉案有关证据和调查材料，也可以直接向检察院移送，等等;规定检察机关对行政执法机关依法移送的涉嫌犯罪案件，应当进行审查，及时作出是否立案决定，并通知移送的行政执法机关;检察院查处的不能追诉的涉嫌职务犯罪案件应当及时移送监察机关处理;为依法、有效保护国有资产，明确规定了督促起诉等;检察机关进行行政执法监督主要体现为四种法律文书，即通过发出《检察意见书》、《检察建议书》、《纠正违法通知书》、《督促起诉意见书》对行政违法行为、行政执法中涉嫌犯罪案件移送、行政强制措施等进行法律监督。

　　中国人民大学法学院院长韩大元教授及多位与会专家将《规定》的创新归结为三大亮点:一是由省级政府与省级检察机关联合印发，在全国是第一次;二是行政执法机关与检察院共同建立案件信息查询网络平台，畅通了监督途径;三是建立健全线索移送制度，提前了介入时间、加强了监督效果。以上创新性规定，加强了检察机关的法律监督力度，扩展了监督范围，使得《规定》更具实效性。

　　■行政执法监督的实践创新与理论意义

　　与会法学家对宁夏检察机关的创新和探索给予肯定。中国人民大学多元化纠纷解决机制研究中心主任范愉教授指出，《规定》体现了检察机关参与社会管理创新的有益探索，对加强行政机关执法能动性，加强对行政执法的法律监督具有积极意义。中国人民大学法学院张志铭教授认为，行政执法监督打通了行政机关行政执法与检察机关法律监督二者间的通道，将一个敏感问题摆上了桌面，需要非常大的实践勇气。同时，《规定》充分考虑了我国公权力机关之间的协作配合工作模式，在检察权启动程序的设计上，独具匠心，保障了《规定》的实效性。中国人民大学法学院副院长、宪政与行政法治研究中心主任胡锦光教授认为，《规定》法理依据充分，在宪法、立法法、行政处罚法等上位法中，都可以找到《规定》的合法性、正当性依据，将检察机关对行政执法的事后监督变为先期介入，加强了法律监督的力度。

　　宁夏回族自治区检察院负责人提出，行政执法监督并非检察机关的职权扩张，而是法律监督权的职能回归，行刑衔接和行政执法监督都是宪法和法律赋予检察机关法律监督权之一部分。与会专家对此一致认可，并认为宁夏的检察实践打开了检察机关法律监督的广阔前景，为检察机关充分发挥职能起了进一步促进作用;在行政执法与法律监督的关系上，有了进一步的实质性进展。

　　■行政执法监督检察实践的理论框架

　　根据立法法第七十三条，《规定》属于作为联合文件的地方政府规章，其法律效力与法理依据，都由立法法予以保证。

　　中国法学会民事诉讼法学研究会副会长汤维建教授指出，从理论框架和理论发展视角，对《规定》的理论框架依其所体现的行政执法监督的监督客体来划分，可以分为微观和宏观两个层面。微观层面包含两方面，一是对行政执法本体行为(行政执法本身合法性)的监督，二是对行政执法延伸行为(执法中依法移送涉嫌犯罪案件)的监督。宏观层面包含两方面，一是检察机关行政执法与刑事司法衔接工作机制建设，二是检察机关监督行政机关行政运行机制。

　　■实践探索任重而道远毋庸置疑，宁夏的探索作为一种实验和探索，还需要不断在实践中完善。

　　中国人民大学刑事法律科学研究中心执行主任黄京平教授认为，《规定》仅将移送的范围限定于案件移送，忽略了线索移送，以致对公安机关的立案监督权未落到实处。因为在线索中会隐藏很多该立案而未立案或经进一步侦查有可能达到立案标准的遗漏案件，这才是立案监督最应当重视的领域。

　　胡锦光谈到，《规定》对于行政机关不移送案件如何开启监督程序没有规定，应建立具有约束力的罚则性规定。他还提出，对于已经移送案件的证据收集与转化，应当借鉴司法解释，对实践中有关行政执法证据向刑事证据的转化程序进一步充实、细化，以具备更强的可操作性。针对行政执法监督范围，胡锦光认为应当将对行政强制执行的监督纳入监督范围，进行规范，这才能让行政执法监督的理论框架更完善，让行政执法监督的范围更加周延。

　　韩大元建议，在时机成熟的情况下可由地方人大常委会出台立法，赋予其更强的合法性地位，与相关法律法规更好地衔接。现阶段的实践探索中，他建议检察院对实行效果进行评估，将这种摸索理论化、规范化，在宪法框架内将此种实验性的工作机制逐步发展、上升为法律制度。