卢鸿福

　　监管公共财政是各国议会的原始职能，也是民主政治的核心议题。然而，从我国各级人大召开的情况来看，审查财政预算报告相对于其他报告而言要清冷得多。特别是在一些地方人代会上，财政预算报告只作书面报告发给代表，预算审查往往成为一种形式，鲜见有代表就财政预算发表意见。被公众寄予厚望的财政监督“冷场”无疑值得我们反思和重视。

　　这种预算审查“冷场”的原因是多方面的，从体制上看，预算透明度不高。很多地方人代会还没有推行部门预算，预算报告几张纸，“外行看不懂，内行看不清”的问题依然存在;会议审查时间过短，往往只有半天，有的没有明确具体的审查日程，或与政府工作报告和计划工作报告一并进行审议;官员代表多，在预算审查上不敢发声、不敢提意见，怕影响上下级关系。从代表素质来看，一些代表缺少对财政审查监督的认知，对审查政府预算、监督政府怎么花钱是人大代表最核心民主权利的认识不够;有些代表缺少财政审查的业务知识，不会审，审不到位等等。

　　要解决预算审查“冷场”问题，既要从代表自身建设入手，加强对代表的业务培训，提高代表预算审查的意识，增强代表参政水平和议事能力，更要靠制度发力，用完善的制度为代表科学审查预算提供支撑。

　　一是要进一步细化预算、公开预算。去年中央共有74个部门集体亮出账本，向社会公开部门预算收支总表和财政拨款支出预算表，给各级政府公开预算提供了示范。但预算公开还必须进一步细化、全面化。只有拿出公开、透明、细致的预算安排，人大代表才能做到知情知政，才能真正知晓纳税人钱款的流向以及重点项目、民生经费、行政管理经费安排是否合理，从而提出科学合理的审议意见。

　　二是要做好代表预算审查的前期准备工作，提前把预算报告等有关材料发到代表手中。一些成熟国家的预算审查往往要安排半年或一年的时间让议员进行审查。提前一个月或半个月把有关财政预算的材料发给代表，让代表有足够的时间来审读，以解决看不清、看不完的问题。

　　三是要加强财政审查队伍的建设。在目前的状况下，要求每一个代表都熟悉财政工作，确实勉为其难。为了破解审查瓶颈，必须加强财政预算审查队伍的建设，充分发挥各级人大财政预算审查委员会的作用，让预算审查委员会既担负起审查监督的职能，又能为人大代表审查预算提供情况。预算审查委员会要尽量吸收懂财政、熟审查的代表参加，也可以吸收一些非代表的专业人员。审查时，要注重调查研究，广泛征求各方意见，倾听专家学者的观点，使预算审查更符合科学、符合客观实际、符合群众意愿。

　　四是要设立专门的询问质询程序和辩论机制。人代会上都要安排一个特别程序，组织代表就预算中的有关问题向相关机构进行询问和质询，及时解答代表存在的疑虑和问题。要探索建立辩论机制，安排人大代表在代表团会议、分组会议或专门代表会议上就财政预算草案进行辩论，让预算安排在辩论中不断成熟，不断完善。

　　五是要赋予人大预算草案的修正权。对代表提出的不合理的预算，人代会上可以否决或交同级人大常委会调研后决定。从目前来看，政府拥有相当大的职权，对财政预算安排，人大事实上只有建议权，对不合理的资金也难以行使否决权。但是随着部门预算制度的推行，预算的编制将越来越规范和细化，人大的预算审批也应该发挥越来越重要的作用。如果法律赋予人大预算审查时的修正权力，对不合理的预算及时予以否决，这样既可以加大权力机关的预算职责，另一方面也可以大大提高代表预算审查的积极性。

　　(作者单位:湖南省娄底市人大常委会研究室)