陈心尘

　　湖南宜章县7名科级领导干部在年度考核中因成绩垫底被免职，其中包括1名乡镇正职、2名县直单位正职、2名乡镇副职、2名县直单位副职。郴州市公务员办负责人说：“只有让干部觉得官不好当，群众才会好过；让干部有危机感，群众才会有幸福感。”

　　从上世纪80年代开始，我国各地开始探索政府绩效评价考核制度。至2011年，全国已有21个省级政府设立了绩效管理或绩效评估领导机构和办事机构。可以说，开展绩效考核，已成为我国行政管理体制改革中的一股潮流。宜章县的举措，正是发生于这一背景之下。

　　从《潇湘晨报》披露的有限信息看，宜章县对领导干部和领导班子的考核，既表现出当前地方政府绩效考核中普遍存在的一些共性问题，也体现出一定的领先特点。

　　第一个共性问题是考核权误置。无论是由组织人事部门，还是专门成立考核工作领导和办事机构负责考核，考核权掌握在政府内部都是普遍的现象。这就容易导致三个结果：

　　一是可能流于形式。假如地方主要领导不是高度重视这项工作，或者虽然重视但受制于其他因素而不能有效贯彻其意图的话，考核就很容易沦为走过场，甚至人走政息，一阵风之后不了了之。

　　二是难以客观公正。政府内部主持的考核，最终必然要落实到具体的一些政府工作人员特别是领导干部身上。这不仅难以克服少数人监督多数人的信息不对称困难，而且还需额外防范这些考核人员因权力竞争等因素导致的道德风险。

　　三是最终的“顾客”发言权重不足。比如一些地方，绩效评估（包括社会公众满意度调查和电子民调系统评价在内的外部评估）的分值，仅占总分的30%，而社会公众满意度调查和电子民调系统评价在实际操作中，被人为操纵的例子在各地屡见不鲜。

　　第二个共性问题是考核内容不科学。突出表现于五个方面：

　　一是注重影响因子大、见效快而明显的总量指标，比如生产总值、投资规模等；忽视发展质量提升的指标，比如结构调整、创新发明、民生保障、民主法治等。

　　二是指标界定不清晰，特别是有意无意地扩大民生保障的范畴，将一些与民生没有直接关系的科目也纳入其中，滥竽充数，混淆视听。结果是看起来民生投入不少，公众实际受益不多。

　　三是搞“一刀切”，对不同考核对象根据自身职能、利用自身特色优势实现差异化发展、个性化服务重视不足、引导不够，分类考核机制很不完善。

　　四是注重结果指标，忽视过程性指标。比如在维护社会稳定上，只看有没有发生群体性事件、群众上访量大不大，却不关注考核对象通过什么手段实现社会稳定。实际上，用民主法治手段实现的社会稳定，与按照“摆平就是水平、搞定就是稳定”的非法治化手段实现的一时稳定，是完全不可同日而语的。

　　五是目标设定上层层加码。由于下级政府为了在与同级政府的竞争中胜出，一般都要对上级政府布置的指标留有余量，再加一等。这样层层传递叠加下来，到了基层政府，就会远超最上级政府原先设定的目标标准。在这种一再“增肥”的目标引导下，基层政府脱离实际、任意采用行政手段逞一时之快，扭曲配置资源，就不免成为常见之事了。

　　第三个共性问题是考核结果运用不够。不少地方仅仅把考核结果用于决定绩效奖金发放的多少，像宜章县这样根据考核结果免去考核不合格者的领导职务，在全国范围内还很少见，值得充分肯定。但即使这样，也还不够。绩效考核结果还应该成为各级政府改进服务的参照系、指挥棒和驱动器，这个作用目前在各地发挥得都还很不充分。

　　解决上述问题，其实并不复杂。最关键、最有效、最彻底的办法还是要将考核权真正交到公众手中。公众作为政府服务的对象，仅凭日常生活的经验、感受和体会，就足以对政府的服务绩效和质量给出较为准确、客观、权威的判断。

　　如果做不到这一点，再多的技术性措施、再精密的指标设计，都不可能真正实现有效控制官员、改进政府服务的目标；就算能够部分实现这一目标，成本也要远大于依靠公众的办法。

　　（作者系青年学者）

　　【社会观察】