蔡永飞

　　2012年中央一号文件提出：要稳定和完善农村土地政策，“加快推进农村地籍调查，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点”。

　　所谓农地确权登记颁证，就是将农村集体各类土地的所有权和使用权以法律文书和政府文书的形式加以确认。这件事看起来只是把原来实有的农村集体土地所有权及其使用权以登记颁证方式加以文本化，并没有改变什么，但事实上却是一件石破天惊的大事：

　　第一，这些证书是农民权利和政府承担保护农民权利的责任的证书，它们将使农民真正成为土地的主人。这一点是最重要的，证书是政府依法承认农民土地权利的保证书，也是政府依法保护农民土地权利的承诺书。温家宝在2011年底中央农村工作会议上说：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。”有了这些证书，国家领导人的承诺将得以成为现实。只要农民持有这些证书，就可以依法自主、自愿地处置自己土地并取得收益。在遇到政府征地时，这些证书可以成为农民依法依规与征地方进行谈判的一个筹码，对征地补偿标准、补偿方式进行讨价还价，也可以就是否和如何取得股份进行协商。如果遇到强行征地，即可以通过诉讼以此证书捍卫自己的权利。

　　第二，这些证书的存在将极大地促进农村内部和城乡之间土地资源的合理配置。由于这些证书成为农民权利的保障，因而有望使农民更加积极地参与土地市场的交易活动，使土地作为要素加快自由流动起来。

　　笔者在最早进行农村土地确权登记颁证的成都调研时了解到，当地许多持有土地权证的农民，将农地流转给种粮大户或者农业龙头企业取得租金，自己或者进城打工，或者就地给租地经营者打工，再取得工资收入，责任减轻而收入增加。尤其是，他们能把宅基地使用权证转让出去，可以在城市、城镇、农村新社区置换按照较高标准现代生活方式建造的住宅产权，乃至取得城市居民身份以及相应的社会保障。农地确权登记颁证之后，成都农村稳步推进农业规模经营、农村新社区农民集中居住，城市建设用地大幅增加，工业化进程加快，不仅农民生活质量得以跃升，城乡一体化也基本实现。

　　第三，这些证书从法律上明晰、确认和保障了农村集体与农民之间、村民之间的利益关系，为村民独立人格的形成、为农村民主建设的推进奠定了基础。由于当初许多农村土地发包、承包以及之后承包关系调整的时候都曾积累了一些纠纷，这一次要确权登记颁证，矛盾便集中爆发出来。为此，成都市根据一些地方的经验，普遍在农村村民小组建立了“村民议事会”，推选一些德高望重的农民牵头主持公道、协调关系，使农户之间、农户和集体之间的矛盾关系得以理顺和了断，承包地、宅基地、自留地的边界得到划清、确认，土地产权清晰了，村民之间、村民与村集体之间关系也更加和谐了。

　　随着农村经济社会的发展，或许人们可以期待，持有土地权证的农民将以土地合作社等形式组织起来，以更强的谈判能力和更低的成本参与到交易和流转市场中去；由于农民权利的有效保障和农民自身能力的提高，他们将更充分地实现自身的经济利益和民主权利，村民自治的质量也将不断有所提高。

　　（作者系法学博士）

　　【法治构建】