本报记者 丁国锋

　　据不完全统计，目前江苏全省的流动人口数量已超过了1700万。这一数字仅是登记在册的，并不包括苏北一些外来人口服务管理工作起步较晚、登记尚不到位的县市。庞大的流动人口考验着城市承载力，其带来的社会治安和社会管理难题，让这些涌入城市无法等待国家和省级层面的体制机制健全，必须“摸着石头过河”，结合当地情况建立起流动人口管理的各项举措。

　　《法制日报》记者了解到，经过20多年的实践探索，虽然各地方积累了一些各自领域内的机制和经验举措，但相关体制却处于“尚待进一步理顺”的状态中，特别是对于更受关注的“二代农民工”，则大多还没有单独研究并综合施策。

　　外来流动人口管理问题，自上世纪90年代起，就引起了苏南不少市县的关注，并相应建立了临时性的机构进行指导协调。但目前江苏省一级尚没有建立起具体办事机构，还没有形成“自上而下”的流动人口管理体制，当然，这与各城市不同的流动人口现实情况和问题有着密切的关联。

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　　较早遇到流动人口管理难题的苏州市，1995年就出台了《苏州市外来人员管理规定》；2001年，苏州市政府修订并颁布了新的《苏州市外来流动人员管理规定》；2002年，苏州市“两办”制定下发了《进一步加强外来人员管理的意见》，明确对外管经费采取各级财政保障办法解决；2004年，苏州市综治委成立了15个职能部门参与的外管工作领导小组，市委常委、政法委书记担任组长，各县市区和镇街道成立了相应管理班子，形成了三级管理网络。2012年1月，苏州市社会管理综合治理委员会成立了实有人口服务管理工作领导小组，由副市长、市公安局长担任组长，并下设了流动人口服务管理、人口基础信息库建设、境外来华人员服务管理三个具体工作组。

　　苏州市副市长、公安局局长张跃进分析介绍，与其他城市相比，苏州较早建立了流动人口服务管理的财政保障机制，但目前国家和省级财政分配体制，还没有完全客观地考虑流动人口因素，导致城市对流动人口承载所急需的教育、卫生、住房以及治安管理等投入还存在差距。

　　苏州市委政法委副书记、市综治办主任蒋国忠也认为，对流动人口实施“均等化”、“同城化”的服务管理是社会管理创新要逐步解决的问题，但外来人员中，有相当一部分群体存在着“盲目流”的问题，特别是现在的“二代”、甚至是“三代”，由于没有老一辈的“恋乡”情结，在本地文化和生活习惯上“融不进”，从而导致的管理难问题，对社会管理工作增加了新压力。

　　先行先试外管模式或可复制

　　在昆山，该市户籍人口仅70多万，登记在册的外来人口数量却达到了128万!这样一个县级市，是如何做到多年来在外来人口服务管理方面“不出乱子”的呢?

　　昆山市委政法委副书记张建中告诉记者，流动人口管理早已成为昆山社会管理的核心工作。90年代末期，昆山市委、市政府决定由昆山市委政法委牵头，抽调了部分公安民警、专业从事外来人口管理工作，外管办也随之单列办公。2001年，昆山市再一次对外管工作领导小组进行调整，并具体设置了秘书信息、管理督查、法制宣传、境外人员管理四个科室，负责指导、协调全市15个职能部门和基层组织的外来人口管理工作。随后，昆山的开发区和各镇均成立了外管领导小组和外管办，各街道、村(社区)也建立了相应外管机构。

　　“我们也经历了漫长的探索、磨合期。”张建中说，属地管理、分层次管理、居住地管理、谁用工谁管、谁受益谁管理等都是管理的具体方法和措施，有效地解决了外来人员治安管理、劳动就业管理、维权救助管理等一系列错综复杂的管理难题。

　　在率先建立流动人口管理服务专门职能机构的张家港市，2004年3月，市委就参照正局级单位管理的事业单位性质，正式成立了“暂住人员管理中心”，明确了专门职能、建立了专职管理队伍。2009年5月，该机构名称改为“市流动人口服务中心”，2012年1月又进一步改为“新市民事务中心”，实现了从“重管理”向“重服务”的理念转变。

　　江苏省委政法委副书记、省综治办主任张新民告诉《法制日报》记者，江苏2008年初就要求加强乡镇(街道)流动人口服务管理中心和村(社区)服务管理工作站建设，在流动人口较多的县市区要健全完善流动人口服务管理领导小组，设立专门办事机构，履行综合协调职责。2010年，省综治委进一步明确了有关完善组织机构、建立职能部门、形成分层次网格化管理的目标。

　　“在流动人口服务管理上，头几年的‘零打碎敲’的管理方法必须改变，要建立起与江苏社会经济发展水平相适宜的科学服务管理体系，并着力从提高外来人员享受均等化公共服务水平、提高外管服务管理能力、提高外管工作组织化、规范化管理水平、提高预防和化解涉流动人口矛盾纠纷能力等四方面入手，让可以‘不流动’的人、希望‘留下来’的人能认可和满意政府的社会管理水平，从而愿意稳定地‘留下来’。”张新民说。